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裁判要旨

1、民办学校负责人与举办者具有不同的法律含义。

2、办学许可证新增内容“举办者”，“换发”新的办学许可证，属于作出新的具体行政行为。

3、民办学校举办者有两种：

一是经审批机关核准的最初举办者，其出资设立民办学校；

二是按照《民办教育促进法》第五十一条的规定，履行程序，由审批机关批准变更的举办者。

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案件信息

审理法院：安徽省高级人民法院

案　　号：（2015）皖行提字第00006号

案件名称：常明汉诉蚌埠市教育局教育行政许可纠纷

案 由：行政许可纠纷

裁判日期：2015-5-28

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基本案情

2000年4月，常明汉取得《安徽省社会力量办学许可证》，依法成立了怀远县育人中学。许可证只载明“办学负责人：常明汉”，没有载明举办者姓名。

2005年3月，常汉明与常卓亚等人签订一份合同，约定：将育人中学的资产一次性出售给常卓亚；学校债务由常卓亚承担；常卓亚一次性给常汉明等人200万元；董事长、法人代表变更为常卓亚；原土地证、房产证、办学许可证均变更为常卓亚。

2006年初，常明汉向蚌埠市教育局出具一份委任常卓亚为育人中学董事长、法人代表的字据。

被告根据上述材料，在2006年10月3日颁发《民办学校办学许可证》时，将负责人常明汉变更为常卓亚。2008年教育部要求民办学校办学许可证的内容和样式进行修订和换发。2011年11月育人中学换发民办学校办学许可证时，因许可证的制定格式更改，在《民办学校办学许可证》正本增加“校长”一栏，而副本登记内容中却增加“校长”和“举办者”二栏，正副本均取消负责人一栏。

被告将正副本“校长”一栏填写为常蕴，副本的“举办者”一栏填写为常卓亚。常明汉认为其只是将董事长辞去变更为常卓亚，并没有将举办者变更为常卓亚。蚌埠市教育局未经常汉明同意将举办者更改为常卓亚违法。故请求法院判令撤销，并将育人中学的举办者变更为原告。

法院另查明，《中华人民共和国民办教育促进法》于2003年9月1日施行，该法实施之前民办学校许可证的格式是：《安徽省社会力量办学许可证》，在办学许可证内容中只载明负责人的姓名。蚌埠市教育局庭审中说明此负责人包含举办者、董事长、校长为一体的身份。民办教育促进法实施之后，办学许可证的格式样本仍为负责人。2008年教育部要求民办学校许可证的内容和样式进行修订和换发。《民办学校办学许可证》正本增加“校长”一栏，而副本登记内容中增加“校长”和“举办者”二栏，正副本均取消负责人一栏。

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一审法院观点

2005年，常明汉等人将育人中学的资产转让给第三人常卓亚，并提出将办学许可证变更为第三人。双方签订合同书。2006年常明汉又出具将学校董事长、法定代表人委任为第三人的书面申请。根据上述材料，可以认定原告同意将育人中学的负责人变更为第三人。且被告在2006年将育人中学的民办学校许可证的负责人变更为第三人姓名后，原告也未提出异议。

被告2011年颁发的许可证是在2006年核发的办学许可证基础上依法换发许可证的行为，亦合法有效。原告虽然没有直接提交将举办者变更为第三人申请，但此时申请人核发办学许可证的行为相对人是第三人，而不是原告，育人中学的董事会也表示同意。故被告根据第三人的申请及相关材料将育人中学举办者填写为第三人常卓亚并无不当。

而此时的原告继续作为民办学校的举办者也不适当，因为民办学校的举办者是以资金、实物、土地使用权、知识产权以及其他财产作为办学出资举办学校者。原告等人已将育人中学的资产转让给第三人。事实上原告也不具备举办者资格及条件。至于原告提出合同书属于无效，也没有履行，属于民事争议，原告可另行诉讼解决。

综上所述，对原告的诉讼请求，依法不予支持。

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二审法院观点

被诉具体行政行为是换发许可证行为。常明汉于2000年4月取得《社会力量办学许可证》，举办私立怀远县育人中学。该许可证在办学负责人一栏中加盖常明汉印章并有照片，无举办者栏。2006年2月18日，常明汉向市教育局提出申请，委任常卓亚为育人中学董事长、法人代表，并请求给予办理有关手续。

根据常明汉申请及育人中学提交的有关材料，2006年10月31日，市教育局为育人中学颁发教民3403003000009号《民办学校办学许可证》，该办学许可证正本、副本负责人一栏均变更为常卓亚，正本、副本均无举办者栏。该办学许可证内容未涉及常明汉任何权利义务，对此，常明汉并未提出异议。后教育部对《民办学校办学许可证》文本样式进行修订。

2011年6月，因教民3403003000009号办学许可证到期，市教育局为育人中学换发新文本样式的教民134030030000081号《民办学校办学许可证》，该办学许可证正本校长一栏填写为常蕴，无负责人和举办者栏；副本中校长一栏填写为常蕴，举办者一栏填写为常卓亚，无负责人栏。

因本案被诉具体行政行为是对教民3403003000009号办学许可证的换证行为，根据新的文本样式，填写举办者、校长等内容，该具体行政行为事实清楚，程序合法，适用法律正确，且未侵犯常明汉的合法权益。故常明汉认为市教育局变更办学许可证举办者的程序违法而请求撤销教民134030030000081号《民办学校办学许可证》的上诉请求，无事实和法律依据。一审判决驳回其诉讼请求并无不当。

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检察院抗诉观点

蚌埠市中级人民法院（2014）蚌行终字第00007号行政判决适用法律确有错误。

1、该判决认为“蚌埠市教育局作出的行政行为程序合法”，属适用法律错误。根据《中华人民共和国民办教育促进法》第十二条及《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第五条的规定，民办学校的举办者是申办民办学校的必备条件。《教育部关于修订和换发民办学校许可证的通知》（教发厅（2008）2号）对“举办者”定义为：审批机关批准的以资金、实物、土地使用权、知识产权以及其他财产作为办学出资举办学校者。民办学校举办者的变更属于行政许可的变更，应当符合法定程序。

本案中，常明汉于2000年创办了育人中学，系该学校的举办者。《中华人民共和国民办教育促进法》第五十四条规定：“民办学校举办者的变更，须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意，报审批机关核准”。现有证据不能证明2011年蚌埠市教育局将育人中学的举办者变更为常卓亚时，遵守了正当程序，告知了原举办者，保证了原举办者的知情权、陈述权等权益。因此蚌埠市教育局变更育人中学举办者的行为违反了法定程序。

2、判决采信2005年3月当事人签订的《合同书》亦违反法律规定。蚌埠市教育局2013年9月9日的答辩状证明，常明汉、杨秀芝与常卓亚2005年3月签订的《合同书》并非蚌埠市教育局2011年10月31日作出育人中学举办者变更的具体行政行为时收集，而是2013年常卓亚向蚌埠市教育局提供。根据《最高人民法关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三十一条第（一）项以及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第（一）项的规定，被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据不能作为被诉具体行政行为合法的根据或依据。该《合同书》不是蚌埠市教育局在作出具体行政行为时收集的，故不能作为认定其具体行政行为合法的依据。

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再审法院观点

本案的争议焦点有三：

其一，被诉办学许可证与教民3403003000009号办学许可证的关系如何；

其二，蚌埠市教育局作出被诉行政许可行为主要证据是否充分，程序是否合法；

其三，常明汉关于将育人中学举办者变更为其本人的诉讼请求依法应否支持。
关于被诉办学许可证与教民3403003000009号办学许可证的关系问题。

蚌埠市教育局2006年10月31日颁发的教民3403003000009号办学许可证正、副本载明：“负责人：常卓亚”。2011年6月颁发的被诉办学许可证正、副本均删去“负责人”栏，正本新增“办学内容：全日制”、“校长：常蕴”两栏；副本新增“办学内容：全日制”、“校长：常蕴”、“举办者：常卓亚”三栏，其他事项均不变。根据两办学许可证的上述内容，被诉办学许可证与教民3403003000009号办学许可证的关系如何，关键在于教民3403003000009号办学许可证中的“负责人”与被诉办学许可证中的“举办者”的含义及两者关系为何。

《教育部办公厅关于启用﹤民办学校办学许可证﹥有关问题的通知》（教发厅（2004）2号）第六条第3项规定，负责人是指经审批机关核准的，能代表学校行使职权的，按照学校章程合法选聘的校长。《教育部办公厅关于修订和换发民办学校办学许可证的通知》（教发厅（2008）2号）第二条第4项规定，举办者是指审批机关批准的以资金、实物、土地使用权、知识产权以及其他财产作为办学出资举办学校者。据上述两通知的规定，在办学许可证中，负责人与举办者分别具有不同的法律含义。负责人即校长，按照学校章程选聘产生，可以是办学出资人，也可以是办学出资人以外的其他自然人。举办者由审批机关核准，只能是出资举办学校者。两者并不完全等同，即负责人并不一定是举办者。

本案中，教民3403003000009号办学许可证正、副本只载有“负责人”，均无“举办者”，被诉办学许可证副本中的“举办者”明显系新增事项。因此，被诉行政许可行为是具有新内容的行政行为，被诉办学许可证并非完全是教民3403003000009号办学许可证的延续或换发。被申诉人蚌埠市教育局及常卓亚认为被诉行政许可中关于举办者的登载仅是换发许可证、延续原许可内容的行为的主张不能成立，本院依法不予支持。

关于蚌埠市教育局作出被诉行政许可行为主要证据是否充分，程序是否合法的问题。

根据《中华人民共和国民办教育促进法》第十二条、五十四条的规定，民办学校举办者应经审批机关批准，其变更须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意，报审批机关核准。蚌埠市教育局称其作出被诉行政行为，依据的是2006年颁发教民3403003000009号办学许可证时当事人提交的相关材料。经审查，该材料内容仅涉及育人中学董事长、法定代表人的更换，并无申请变更举办者的内容。虽然常卓亚与常明汉等人于2005年3月22日签订的合同书，但该合同书并不能证明审批机关已经核准了育人中学举办者的变更。

根据《中华人民共和国民办教育促进法》第二十条、二十二条的规定，学校董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成，设董事长一人；民办学校的法定代表人由理事长、董事长或者校长担任。从上述规定看，民办学校董事长、法定代表人与举办者的法律含义显然并不完全相同，民办学校董事长、法定代表人亦非一定是举办者。故民办学校董事长、法定代表人的更换并不能等同于举办者的变更。蚌埠市教育局提供的证据既不能证明常卓亚系经审批机关核准的育人中学最初举办者，亦不能证明育人中学的举办者已由审批机关批准变更为常卓亚，故其在2011年6月为育人中学颁发的教民134030030000081号民办学校办学许可证副本中将“举办者”登载为常卓亚，主要证据不足。

蚌埠市教育局称其颁发被诉办学许可证系因教民3403003000009号办学许可证到期，换发许可证无需当事人申请。《中华人民共和国行政许可法》第五十条第一款规定，被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。蚌埠市教育局在未经法定程序核准常卓亚为育人中学举办者且育人中学未提出申请的情况下即主动作出被诉行政许可行为，违反法定程序。

关于常明汉提出的将育人中学举办者变更为其本人的诉讼请求依法应否支持的问题。

依照法律、法规的规定，民办学校的举办者应经当事人申请并由主管部门核准，故确定民办学校的举办者，是法律赋予教育行政主管部门的职权，人民法院不能代替行政机关认定民办学校的举办者。

本案中，因相关许可证样式改变，需要在副本上载明民办学校的举办者。至于在育人中学办学许可证上如何登载举办者，应由教育行政主管部门依当事人的申请，根据该学校的实际出资及变化情况，综合考虑维护相关各方当事人的合法权益和该学校正常教学秩序，依法作出决定。常明汉关于判令蚌埠市教育局将育人中学举办者姓名重新变更为其本人的诉讼请求，本院依法不予支持。

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相关法律规定

《民办教育促进法》第五十四条：

民办学校举办者的变更，须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意，报审批机关核准。

《教育部办公厅关于启用﹤民办学校办学许可证﹥有关问题的通知》（教发厅（2004）2号）第六条第3项规定：

负责人：经审批机关核准的，能代表学校行使职权的，按照学校章程合法选聘的校长。

《教育部办公厅关于修订和换发民办学校办学许可证的通知》（教发厅（2008）2号）第二条第4项规定：

举办者：审批机关批准的以资金、实物、土地使用权、知识产权以及其他财产作为办学出资举办学校者。联合举办学校的，按联合办学协议中明确的出资额多少为序，由多到少，最多填写三个出资者。