行政处罚决定书制作的基本要求及注意事项

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本文主要参考了全国人大立法技术规范、GB/9704-2012《党政机关公文格式》国家标准、《中华人民共和国行政诉讼法》及司法解释等相关资料，结合实践工作整理而成，仅供参考使用：

一、行政处罚的依据对吗？规范性文件如何适用？

根据《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”行政处罚决定的依据只能是法律、法规和规章。

因此，实施处罚的法律逻辑结构是：某行为违反了法律（法规、规章）的规定，依照法律（法规、规章）的规定处罚。在这个结构中，不能出现规范性文件。

常见错误：把规范性文件作为依据。

那确实需要用到规范性文件时候该如何处理呢？

关于特殊情形下规范性文件对法律、法规、规章的规定进行了具体描述或细化时候，需要引用的，规范的表述是在定性分析中，通过引用该规范性文件论证该行为构成某项法律条款所指向的违法行为，进而证明行为违反了法律（法规、规章）的规定，而不能直接认为该行为违反了规范性文件的规定。

比如疫情期间，某蔬菜店在进货成本未发生变化的情况下大幅度提高销售价格，如果直接以《价格违法行为行政处罚规定》第六条第一款第三项“利用其他手段哄抬价格，推动商品价格过快、过高上涨的。”定性，显然具体行为与法条之间存在文义差异，这时候就需要引用市场监管总局《市场监管总局关于查处哄抬价格违法行为的指导意见》（国市监竞争发〔2022〕60号）第一条第三项 “经营者有下列推动商品价格过快、过高上涨行为之一的，市场监管部门可以认定构成《价格违法行为行政处罚规定》第六条第三项规定的哄抬价格违法行为：3.在成本未明显增加时大幅度提高商品价格，或者成本虽有增加但商品价格上涨幅度明显高于成本增长幅度的；”来论证其行为构成哄抬物价之违法行为，规范的表述应当是在定性分析中表述为：根据国市监竞争发〔2022〕60号《市场监管总局关于查处哄抬价格违法行为的指导意见》第一条第三项 “……”之规定，其行为构成《价格违法行为行政处罚规定》第六条第一款第三项“……”所称的哄抬物价行为。而错误的表述则是：该行为违反了《价格违法行为行政处罚规定》和《市场监管总局关于查处哄抬价格违法行为的指导意见》的规定，构成哄抬物价之违法行为。

二、法律文件名称的全称与简称如何用？

行政处罚决定书引用法律文件时，应书写全称并加书名号，如《中华人民共和国食品安全法》，如果该法律文件需要在后文反复使用，可以在第一次使用时在全称之后加以括号标注（以下简称食品安全法），后文使用时直接以简称“食品安全法”表述即可，需要注意的是，使用简称时不需要加书名号。

全国人大及其常委会制定的法律和部分国务院制定的行政法规以“法”命名的大都会冠以“中华人民共和国”的前缀，而有些特殊情形不加前缀，比如《反分裂国家法》。以“条例”命名的，有的没有前缀，如《娱乐场所管理条例》，有的有前缀，如《中华人民共和国信访条例》，规章也一样，比如《中华人民共和国海关暂时进出境货物管理办法》；地方性法规必须加地方行政区划的前缀。

这些都是需要注意的地方，总之要以发布时的标准法律文件名称为准。

三、使用法律文件的次序、处罚的转致和法律保留时该怎么叙述？

根据法律效力的位阶，法律有明确规定的，不要使用法规或规章；法规有明确规定的，不要使用规章。

对于法律规定处罚转致或另有规定（法律保留）的，应当按照法律规定的逻辑顺序依次叙述。

比如三小食品监管中，小食品经营店食品抽检不合格，以山西省为例，由于《山西省食品小作坊小经营店小摊点管理条例》第四十一条明确规定了对小经营店违法食品安全法第三十四条的处罚，其叙述次序应当是其行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第一款第十三项之规定，依照《中华人民共和国食品安全法》第一百二十七条规定和《山西省食品小作坊小经营店小摊点管理条例》第四十一条第二项之规定，决定处罚如下：……。其违反项无需引用《山西省食品小作坊小经营店小摊点管理条例》第十六条：“食品小作坊、小经营店和小摊点从事生产经营活动，不得违反《中华人民共和国食品安全法》第三十四条的规定”之规定。

但如果地方法规在食品安全法之外做了新的规定，则无需引用食品安全法，直接适用该地方法规即可。

如果法律仅规定了处罚种类，并没有规定具体罚则，而是通过行政法规设定具体罚则，如《价格法》第四十条规定对没有违法所得的不当价格行为，可以处以罚款，但没有规定具体罚款幅度，但行政法规《价格违法行为行政处罚规定》规定了罚款幅度。这时候就会出现行为违反了《价格法》的规定，但处罚时依照《价格违法行为行政处罚规定》的情况，这种情形下，最好将《价格法》第四十条与《价格违法行为行政处罚规定》相应条款一并作为处罚依据。

实践中还有一种情况，是规章设定的处罚转致到了法律上，比如《侵害消费者权益行为处罚办法》中，第五条到第十三条规定很多是重复了《消费者权益保护法》《产品质量法》的规定，有些则是在这些法律规范之外设定了新的禁则，由于《侵害消费者权益行为处罚办法》的处罚设定是同时兼有法律保留和处罚转致，所以正确的方法是其他法律法规有明确规定的，无需使用这个规章，直接适用法律法规处理即可；其它法律法规没有规定的，适用本规章，在处罚时叙述为依照《侵害消费者权益行为处罚办法》第十四条和《中华人民共和国消费者权益保护法》第五十六条规定，决定处罚如下：……。

四、法律条文的条、款、项、目如何把握？

最高人民法院认为：“行政机关作出具体行政行为时未引用具体法律条款，且在诉讼中不能证明该具体行政行为符合法律的具体规定，应当视为该具体行政行为没有法律依据，适用法律错误。”所以，法律条文引用必须准确到条、款、项、目。

“条”是组成法律法规的基本单位，均在法律规范中明确列举，如第一条、第二条等，很容易识别。条的数目的书写应使用中文数字，不能使用阿拉伯数字。

“款”是“条”的组成部分，表现形式为“条”中的自然段，每个自然段为一款，款前均无数字，使用时不加括号；当一个法条仅有一款时，直接以条表述，忽略款的使用；一个法条有两款或者两款以上的，应当适用到款，比如第三条第二款。需要引用多款的，并列使用，表述为：“第×条第×款、第×款和第×款”。

“项”是以列举的形式对“款”的说明，并冠以数字以对列举的内容进行排列。“项”以中文数字表示，不要加括号，如第八条第二款第三项；引用两项的，表述为：“第×条第×项、第×项”。引用三项以上的，对连续的项表述为：“第×项至×项”，对不连续的项，列出具体各项的序号，表述为：“第×项、第×项和第×项”。

“目”隶属于“项”，是以列举的形式对“项”内容的说明，是法律规范中最小的单位，“目”一般以阿拉伯数字表示，目前实行中的法律规范已经很少见到“目”的设置，可以忽略不计，但如果使用以前的老法应当注意这个问题。

所以，常见的表述为：“第×条第×款第×项，第×条第×款第×项至第×项，第×条第×款第×项、第×项、第×项三种方式”。

实践中有一种情况，某个法条仅有一款，但该款下边列举了若干项，如《中华人民共和国药品管理法》第五十二条规定：从事药品经营活动应当具备以下条件：

(一)有依法经过资格认定的药师或者其他药学技术人员；

(二)有与所经营药品相适应的营业场所、设备、仓储设施和卫生环境；

(三)有与所经营药品相适应的质量管理机构或者人员；

(四)有保证药品质量的规章制度，并符合国务院药品监督管理部门依据本法制定的药品经营质量管理规范要求。

以第三项为例，规范表述为：“第五十二条第三项”，不再使用“款”的称谓。

五、是否应当引用法律条款全文？

完整引用法律条文，是制作一份完整行政处罚决定书必不可少的要求，但由于有些法律条文过于冗长，全文照搬会破坏处罚文书的整体结构，致使事实和说理的重点不够突出，降低可阅读性，因此，如果法律条文比较简洁，直接引用即可；如果条文复杂，篇幅较长，或需要引用的条文过多，可在行政处罚决定书中仅准确叙述法律条文的条、款、项，相应法律条文内容应当单独摘录，作为行政处罚决定书的附件，共同构成一份完整的行政处罚决定书。

六、是否需要标注法律文件颁布时间？

对于现行有效的法律文件，无需标明法律文件的颁布时间，如果需要引用修订前的版本或废止前的法律文件，则需要特别注明制定颁布机关和时间。

以特别文件对个别法律条文进行修正的，使用修正后的条文，无需标明；如果引用修正前的条文，则需特别注明。

七、是“依据”“根据”还是“依照”？

在行政处罚决定书中，实施处罚的法律依据大致有三种表述形式：“依据”“根据”和“依照”，但如果按照全国人大法工委《立法技术规范（试行）（一）》第18.1款规定：规定以法律法规作为依据的，一般用“依照”。则行政处罚决定书中的法律依据的表述，最规范的应当是“依照”！

八、裁量权的表述是“依据”还是“参照”？

按照全国人大法工委《立法技术规范（试行）（一）》第18.3款规定：“参照”一般用于没有直接纳入法律调整范围，但是又属于该范围逻辑内涵自然延伸的事项。所以，引用裁量权的依据时，标准用语是“参照”。

九、何时用涉嫌？

在行政处罚决定书中使用“涉嫌”一词时，在陈述案件来源、调查经过及采取行政强制措施的情况时，因为是对案件调查的过程进行描述，此时应当使用“涉嫌”一词。除此之外，行政处罚决定书其他地方，不能使用“涉嫌”一词。比如在陈述当事人违法事实时，归纳陈述的是行政机关已经调查认定的事实，此时就不能再使用“涉嫌”一词。

经常见到行政处罚决定书中出现“综上，当事人上述行为涉嫌违反了……”的错误表述，应当引以为戒。

十、排版版面的要求是什么？

政处罚决定书排版格式应当按照GB/9704-2012《党政机关公文格式》国家标准执行，主要内容如下：

（一）字体字号设置

标题采用二号宋体字(加粗)，居中设置；文号采用三号仿宋体（GB2312），数字采用阿拉伯数字，文种后不加“字”，编号前不加“第”， 不编虚号，居中设置，如xx市监处罚〔2021〕1号；正文采用三号仿宋体（GB2312）。

（二）正文排版要求（有关数值可根据页面作微调）

1.页边距：上：3.7厘米，下：3.5厘米，左：2.8厘米，右：2.6厘米。

2.段落：首行缩进2字符，行距固定值28磅（如果按这个行距设置，最后一页仅有落款和时间的，可以在28至32之间调整）。

3.页码： 双面打印，页码格式设置为－１－，－２－，－３－，字体为宋体四号。

（三）发文机关落款与时间

单页不可只有落款和日期，落款单位名称与正文空三行，靠右空两个字符。发文时间在落款机关名称下一行靠右排布，以发文机关落款为准居中。以阿拉伯数字标明年月日，如2021年7月1日。

（四）盖章

公章应当盖住发文机关名称，印章上沿距正文空一行，印章三分之二压在空白处，下沿骑“年”盖“月”。

（五）装订

行政处罚决定书左侧装订，两枚订书针均匀分布，分别位于上下沿四分之一处，距左侧纸边3—5mm。

（六）行文规范

1.正确使用标点符号，不得引起歧义。

2.使用法定计量单位，如质量用“千克”“克”、长度为“米”“厘米”、容量为“升”“毫升”等。

3.时间表示上，表示某一时间点的应当采用阿拉伯数字，如2021年7月1日。表示期限的，应当使用大写数字，如十五日内、六十日内等。

4.对当事人称谓为“当事人”，不得称“你（单位）”或“行政相对人”。

5.罚款金额：统一表述为：“罚款xx元”。使用阿拉伯数字，小数点后留两位小数，不需要使用大写金额，也不需要使用“人民币”的币种说明。只有在直接没收外币时，才可表述为：“没收xx币种xx元”。

十一、行文语言要注意什么？

行政处罚决定中叙述事实经过的语言应当简单明了，清楚明白。注意以下细节：

1.在案件来源及调查经过、陈述申辩听证经过和结论时应当简要说明经过、理由及结论，不可全文照搬调查报告或听证报告，事无巨细，喧宾夺主。

2.在违法事实部分，应当以违法行为发生的先后次序进行描述，如：当事人于xx时间，自xx处购进xx商品(详情)，在经营中，于xx时间被查获，已售出xx，剩余xx，该商品……。因为在制作决定时，案件事实已经清楚明白，应当还原整个事实。而很多同志却总是从现场检查开始描述，这是一种很不规范的习惯。

3.在整个处罚决定中，如果需要对商品的品名、含量、生产日期、保质期、生产者等信息进行描述，只在第一次出现时进行详细描述即可，下文中再次出现，可以用“案涉的xx商品”进行代称。很多同志在处罚决定中对同一商品信息进行多次重复，使整个行文非常不便于阅读，也显得混乱。

4.说理分析部分，应当在总结事实的基础上，从当事人法定义务、行为、情节、社会危害后果等方面进行综合分析，得出结论，重在说理，不宜直接采用“当事人违反了xx法律的规定，构成xx之违法行为”这种直接结论的方式。裁量也需要说理，与定性分析的说理类似。

来源：市场监管之声

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