新《职业教育法》的法律关系、实践突破与未来展望

新《职业教育法》的法律关系、实践突破与未来展望

作者：尹成鑫 和震 来源：《中国职业技术教育》

新《职业教育法》为我国职业教育高质量发展提供了根本法律保障。以法律视角探究新《职业教育法》与《宪法》《教育法》《高等教育法》之间的法律关系，明晰新《职业教育法》中主管部门间的关系、其内部逻辑主体间的关系以及与职教政策的关系。

新《职业教育法》的实施，反映了多年来职业教育实践探索的成果，对于确立现代职业教育体系建设框架、营造全社会关心支持职业教育发展的环境、把职业教育在做“大”的同时进一步做“强”、努力支撑我国经济社会发展全局而言具有深远意义。为更好推进新《职业教育法》的实施，必须深入探讨新法与相关法律之间的关系，剖析新法理顺的内外部关系和解决的突出问题，更好地推进我国职业教育事业改革发展。

一、新《职业教育法》与其他相关法律的关系分析

（一）新《职业教育法》与《宪法》的关系

我国职业教育法的渊源，主要包括宪法、法律、行政法规、地方性法规和规章，其中宪法是我国的根本大法，具有至高无上的法律地位和法律效力，是我国最高的法律渊源。原《职业教育法》本应是规范职业教育的基本法律，但其与上位法特别是《宪法》关系方面，还存在着定位上的一些问题。其法律条文作为规制职业教育的基本法律，理应以《宪法》作为立法依据和基础，但在整个条文中，都没有找到《宪法》作为《职业教育法》渊源或依据的描述，而是根据《教育法》《劳动法》，法律定位较低。另一方面，根据古罗马法学家乌尔披亚努斯的理念，法律分为公法和私法，根据这种法律划分标准，调整教育关系的法律应该属于公法范畴。公法调整的不是平等主体之间的法律关系，而是调整具有一定管理和隶属关系的社会关系，教育法律关系就存在着一定的行政和隶属属性。因此，需要一定的国家公权力对教育进行介入。尤其在我国转入高质量发展、转变发展方式、转换增长动能的关键时期，职业教育与其他教育类型相比，在助推共同富裕、服务地方经济、优化经济结构等方面都有着更为直接紧密的联系。新《职业教育法》就是基于《宪法》中关于调整社会关系的基本原则和保障公民基本权利等内容，与政治、经济、文化等方面增强互动，实现了教育的可持续发展战略目标。

相比修订前的法律条文，新《职业教育法》开宗明义，第一条就明确“建设教育强国、人力资源强国和技能型社会，推进社会主义现代化建设，根据宪法，制定本法。”既增加了国家经济战略、人才战略的描述，也肯定了《宪法》作为《职业教育法》制定的基本依据；既提高了《职业教育法》的法律地位，也为职业教育下一阶段的发展指明了方向。

（二）新《职业教育法》与《教育法》的关系

《教育法》的立法目的和目标，是为了建立教育基本制度，推动中国特色社会主义教育事业全面发展，调整的是教育者与被教育者之间的关系，规范教育者与被教育者的基本权利和义务，也可以说是调整基础教育、职业教育和高等教育之间的共性关系。新《职业教育法》调整的法律关系是《教育法》中未能加以明确的部分。新法第三条提出“职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型”，作为一种独立的教育类型，职业教育有其自身发展特点。相比《教育法》中的规定，新《职业教育法》在人才培养目标、教育形态、教育内容、教育形式、教育手段、教育评价和要求等方面与普通教育是迥然不同的，因此在投入方面，要把两者放在同等重要位置合理分配资源。

从教育供给看，差异化、多元化、精细化产业结构发展需要不同类型、不同层次的人才，随着高等教育普及化、普通高中学位扩容、就业市场化等政策环境的改变，职普分流政策经常遭遇社会质疑。因此，应基于双轨分流，统筹规划高中和高等教育阶段的整体职普比例，明确大体相当是职业教育和普通教育在总量上保持大体相当。新《职业教育法》的颁布能进一步促进职业教育与普通教育协调发展，符合人民需要和经济社会现实需求。新法第十四条从建设现代职业教育体系上，把“职业教育与普通教育相互融通”的要求写入法律，通过政策指引、促进职普融通，加快推进职普均衡发展，进一步增强了对职业教育发展的导向性，有利于构建一个服务全民终身学习的教育生态系统。

（三）新《职业教育法》与《高等教育法》的关系

法律是分部门的，不同部门的法律调整的社会关系不同。从法理和法律位阶的角度来说，《职业教育法》与《高等教育法》均属于教育法的范畴，即《职业教育法》《高等教育法》作为《教育法》的二级部门法，是对《教育法》的进一步细化，需要与《教育法》等相关教育领域的法律进行衔接和协调。实践中，三部法律可以说是三足鼎立，三者之间，特别是《职业教育法》与《高等教育法》之间的衔接和协调是要注意的问题。

由于对原《职业教育法》的定位以及和《高等教育法》的关系未能准确理解，导致在实践中高等职业教育也被定为高等教育较低层次的一个部分，而不是一个独立的教育类型。因此，职业教育也就无法取得与普通教育同等法律地位，而对高等职业教育作为独立的教育类型缺乏应有认知，致使高等教育发展极不平衡。相对于普通本科教育，高等职业教育的发展受到了不应有的抑制，培养高素质技术技能人才受到一定程度的影响，进而对我国产业转型升级带来不小压力。正是内外部各种原因的现实需要，人们逐渐认识到职业教育是一个需要特殊对待的独立教育类型。新《职业教育法》进一步明确职业教育尤其是高等职业教育的法律地位，为全面构建纵向贯通、横向融通的中国特色现代职业教育体系夯实了法治基础。

二、新《职业教育法》理顺内外部关系

（一）职业教育主管部门间的关系

教育部、人社部“三定方案”中，都有关于职业教育管理的表述，且自2008年印发一直沿用至今，职能交叉已成历史遗留问题。原《职业教育法》已颁布实施26年，但对两个部门的职业教育管理表述缺位、职能不清。尤其在技工学校举办问题上，存在把举办方和主管部门混为一谈，导致技工学校长期游离于国家教育管理体系之外的问题。国际上解决这一问题也比较棘手，例如，德国和日本管理职业学校的是教育部门，管理人力资源培训的是经济部门；法国的职业学校早先是教育和经济部门共同管理，但在长期实践中教育和管理理念的冲突造成双方在管辖权上的争执。不同行政主管部门对职业教育内涵建设的认知不同，为了统一思想、达成共识、营造良好教育生态，需要构建“大职教”思路、在“大平台”上分工合作，打破部门利益、打通堵点难点，破解职业教育管理体制机制不顺等关键问题。

新法遵循了职业教育发展规律，按照实事求是，一切从实际出发的原则，建立了职业教育工作协调机制。新《职业教育法》第八条明晰了由国务院统筹协调全国职业教育工作，教育行政部门负责职业教育工作的发展规划、系统协同、宏观管理，其他部门在国务院规定的职责范围内分别负责有关的职业教育工作，形成各司其职、各负其责的发展合力。

（二）《职业教育法》内部逻辑主体间的关系

在法律逻辑上，一个完整的法律条文应该由法律规范、法律事实和法律后果三部分构成。原《职业教育法》中部分条文没有明确法律后果，这就造成在一些法律关系主体没有按法律规范履行义务时，也不用承担相应责任。此外，原法部分条文对法律适用主体及违法惩处主体未明确规定，也会带来执法主体推脱搪塞、回避责任的现象产生。例如，原《职业教育法》第二十七条：“任何组织和个人不得挪用、克扣职业教育的经费。”对法律后果没有做相应规定。第二十条要求企业对职工和准员工进行职业教育和培训，根据该条义务性条款，对相关人员实施职业教育是企业必做工作，如果不做应该承担法律责任，但第二十九条对拒不履行此行为的企业，仅提出地方政府“可以收取企业应当承担的职业教育经费，用于本地区的职业教育”；“可以收取”的规定给了政府部门相当大的裁量自由，缺乏必要的强制性。类似条文还有不少。

在条文准确性上，原《职业教育法》中政治性、原则性的条文较多，可操作性条文较少。由于历史原因，在法律条文中部分内容表述模糊，一些法律概念笼统，“鼓励”“可以”“应当”“逐步增加”“适当”“一定比例”“酌情”等词语频繁出现或者使用不当。同时，相关条文存在未明确规定职业教育的办学主体、管理主体、教学主体等违法行为的法律责任，这就导致整个法律可执行力相对较弱，对各法律关系主体约束力不够，降低了原《职业教育法》的确定性、规范性、严肃性和权威性。因此，新法着力解决了原《职业教育法》实施过程中的法律执行层面的问题，总结并提炼成适用范围广、操作性强的法规条文。

（三）《职业教育法》与职业教育政策的关系

在职业教育发展实践中，存在大量根据现实情况适时出台的教育政策文件，包括政府颁布的改革办法、实施意见、管理规定、政策通知、发展规划等，这些政策汇聚构成现代职业教育和培训的框架体系，这为新《职业教育法》的实施奠定了良好的政策基础。此次新法结合具体工作成效，吸收了大量政策文件内容，具有政策的法律化色彩。政策法律化在立法技术上属于政策立法，是立法机关依法将成熟、稳定而又有立法必要性的政策转化为法律的过程，从这层关系看：

一是产教融合、校企合作方面。为加快推进人力资源供给侧结构性改革、实现更充分更高质量的就业，需要以产教融合、校企合作为支撑。近年来，陆续出台了《关于深化产教融合的若干意见》《职业学校校企合作促进办法》《国家产教融合建设试点实施方案》等文件，我国产教融合、校企合作的“四梁八柱”基本确立，职教战线也开展了一批有益尝试，包括组建了62个行业指导委员会，建成约1500个职教集团，广泛开展订单培养、校中厂、厂中校等，基本形成了产教深度融合发展和校企合作协同育人的办学格局。在新《职业教育法》第四条中明确将“产教融合、校企合作”写入法律，并在第二十七条中规定对深度参与产教融合、校企合作的企业进行奖励，给予金融、财政、土地等支持和税费优惠。

二是学徒制度方面。为了进一步发挥企业重要办学主体作用，创新技术技能人才培养模式，近几年在探索中国特色学徒制上，政府部门先后颁布了《关于全面推进现代学徒制工作的通知》《制造业人才发展规划指南》《关于加快发展现代职业教育的决定》《企业新型学徒制试点工作方案》等文件，教育部牵头实施了558个现代学徒制试点项目，覆盖1000多个专业、2480家合作企业，培养了10万余名现代学徒。之前，我国学徒制虽然有点上突破，但没有形成制度上的突破和全面推行的态势。新《职业教育法》第三十条就把之前的政策精神转化为法律内容，明确规定了学徒制度和培养方式，并规定设立专门的学徒岗位。

三是职业技能等级证书制度方面。为深化复合型技术技能人才培养培训模式改革，《国家职业教育改革实施方案》部署启动学历证书+若干职业技能等级证书制度试点。截至目前，已遴选出4批、300个培训评价组织的447个证书参与试点，5500多所院校参与试点，设立考点近2.2万个，670余万名学生报名，其中超过120万名学生参加考核，考核通过率约为74.21%；证书累计获得超过15000家企业的认可；推进了职业院校“三教”改革，创新了人才培养培训模式。新《职业教育法》第十一条规定“实行学历证书及其他学业证书、培训证书、职业资格证书和职业技能等级证书制度”就是对这一制度试点后的吸纳和肯定。

四是类型教育定位方面。党的十六大报告提出“形成比较完善的现代国民教育体系”。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出“建设现代国民教育体系”，其核心是以终身教育思想为导向，建立不同教育类型、初中高等教育层次、学校教育和继续教育各阶段的教育系统，从而建成学习型社会。“十一五”期间，教育部明确了现代国民教育体系的基本概念，2014年出台了《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》，2019年国务院印发《国家职业教育改革实施方案》，明确“职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位”。新《职业教育法》把职业教育类型定位作为修法的一大亮点和突破点，改变了原法中层次教育的定位，为职业教育类型建设提供了法治保障。

除以上政策外，还有一些政策由于已完成其历史作用或不适合从法律层面进行规定，所以并没有在新《职业教育法》中体现。如，扩大职业学校的办学自主权的政策，针对特定职业教育阶段的政策，以及现阶段还存有争议、无法厘清的职业院校混合所有制的政策问题。把成熟、稳定、必要的政策转化为法律保障，目的是凭借法律的强制力确保相关政策内容获得普遍遵行的效力。由于政策具备灵活性、针对性、可调试性等特点，在深化改革、加快发展中制定的政策能有效发挥先导性作用。对暂不能纳入或还不适宜纳入法律保护范畴的内容，可充分发挥政策的资源配置性作用。

三、新《职业教育法》的实践突破

我国目前已拥有高职（专科）院校1486所、中职学校7294所，职业学校布局在国际上数量最多、覆盖范围最广，已建成世界上最大规模的职业教育体系，带动培养了世界上最大规模的职业教师队伍，开设的1349个专业（中职358个、高职专科744个、高职本科247个），覆盖了国民经济所有产业和行业，建成了世界上最完整的专业门类，有效支撑了我国社会经济快速发展。但同时在实践中也遇到了一些问题和困难，新《职业教育法》努力解决阻碍职业教育发展的内外部问题，从法律层面确保职业教育适应性。

（一）解决职业教育发展存在的内部问题

一是解决职业教育分层依据不合理问题。之前我国职业教育的层次是按学生入校时的起点学历来划分的。这种划分标准仅指出各级职业教育办学实施的主体，而没有具体区分职业教育层次的实质——职业教育培养目标，这就导致了各层次的培养目标及其内在联系难以清晰界定。新法指明“职业教育是培养多样化人才、传承技术技能、促进就业创业的重要途径”，明确了职业教育的培养目标。中等职业学校教育和高等职业学校教育的培养目标导向一致，是同一类型的教育。

二是解决学历层次与社会需求不匹配问题。由于经济社会快速发展，城乡生活条件、收入水平大幅度提升，新生劳动力获得更大教育收益的需求越来越迫切。从我国最近10年统计数据来看，职业教育规模已呈现中职小、高职大的现象，中等职业教育升学比例不断提高。2010年中职招生数量占高中教育阶段学生总数的48%，2020年该比例为42%，下降了8个百分点；与此同时，2010年高职招生数量占高等教育阶段的47%，2020年该比例为54%，上升了8个百分点，这同发达国家的发展趋势相符。但从学历层次来看，职业本科教育发展滞后，职业本科学校数仅占高等学校的1.2%，学生数不到高等教育的1%。新《职业教育法》明确职业教育学历层次，指出“高等职业学校教育由专科、本科及以上教育层次的高等职业学校和普通高等学校实施”，从而主动适应经济社会对高层次技术技能人才的发展需求。

三是解决各层次职业教育之间、职教与普教之间对接不畅问题。一直以来，职业教育“中高本”一体化发展的相关标准制度欠缺，导致各层次职业教育在培养规格、专业建设、课程体系等方面衔接不够，学生升学通道窄，选择职业教育的机会成本大幅增加。与此同时，由于考试招生制度、资历框架等制度体系不健全的原因，造成职业教育与普通教育两者之间难以实现融通和衔接。新《职业教育法》明确“职业教育与普通教育相互融通，不同层次职业教育有效贯通”“建立健全各级各类学校教育与职业培训学分、资历以及其他学习成果的认证、积累和转换机制”，这为职业教育体系构建扫清了政策障碍。

（二）疏通职业教育发展的外部阻碍

第一，职业教育改革要瞄准国家战略并兼顾个人需求。从发达国家的经验看，职业教育法律的修订大都从服务国家战略到关注个人成长着眼。例如，由五部互相衔接构成的美国帕金斯职业教育系列法所形成美国的职业教育法律体系，其中最重要的就是从单纯的服务国家战略转向兼顾个人需求。近年来，我国职业教育改革越来越重视个人需求，不断增强职业教育适应性，努力提高人才培养质量，实现国家战略与个人发展利益诉求的统一，这也是新《职业教育法》颁布的一大重要因素。

第二，产业转型升级逼迫人才结构调整。随着我国逐步进入到社会经济发展的成熟期，人口红利正在逐渐消退，现行社会经济政策及人才制度如果不能及时调整，很有可能进入到一个国内市场萎缩、产业升级乏力、增长后劲不足、民族主体性削弱、经济对外依赖性增强的怪圈中。为了避免掉入“中等收入陷阱”，不仅需要政府强有力地推动社会保障体系进一步完善，还需要加快推进社会治理法治化进程，从而提供稳定的社会环境和巨大的国内市场，更需要进一步提高劳动者素质，将人口数量红利转换到人才质量红利，充分发挥职业教育在技术技能人才培养中的重要作用，形成“橄榄型”人才结构，不断扩大中等收入群体。

四、新《职业教育法》实施的未来展望

我国经济社会快速发展迫切需要现代职业教育的深度参与，主动适应科技进步和产业变革，大规模培养技术技能人才，建设学习型社会，更好地服务高质量发展。新《职业教育法》的颁布实施必将为深化职业教育改革提供源源不断的动力。

（一）实现职业教育与普通教育异类等值

完善作为类型教育的现代职业教育体系，关键要改革创新职业教育招生考试制度，从而有效提升职业教育内在吸引力和社会认可度。这是具有类型教育特点的一项职业教育基本制度，是优化类型定位、畅通学生升学通道、缓解教育焦虑的关键。在纵向上推动完善职业教育体系，实现中职、专科高职、职教本科各层次之间纵向贯通。目前针对这项改革还停留在地方层面、国家层面缺少系统设计和具体方案、公信力和严肃性不够、对考生吸引力不足、“指挥棒”的作用还没有充分发挥等问题，下一步可以通过在部分省份有基础、有条件的市县开展职教高考试点，及时总结经验，适时向全国推广施行，努力破解社会对职业教育“低人一等”的偏见，缓解家长和学生中考分流的压力和焦虑，助力“双减”政策实施。

（二）提高技术技能人才社会地位和经济收入

广大人民群众对教育公平的价值判断已不仅是“有学上”，更多的是“被认可”和“有回报”，进而获得公平的教育收益和价值分配。未来要打破以学历为主要依据的定薪制度，建立体现技术技能价值导向的薪酬分配制度，健全技术技能人才培养、使用、评价、激励制度，在收入分配和社会地位中体现一线工作者应有的价值，大幅提高一线岗位技术技能人才收入水平，吸引更多青年一代走技能成才、技能报国之路，真正实现国家需求、产业需要与个人意愿的统一。

（三）扭转“重学历、轻技能”的社会观念

在大教育体系下，希望未来教育结构和人才结构更加契合匹配，处理好精英教育和大众教育的结构性问题，处理好普通教育和职业教育的融通性问题，以精英化方式培养研究型人才，以普及化方式培养应用型人才，特别是要把一线技术技能人才作为培养主体。弘扬创造伟大、技能宝贵的时代新风，彻底摒弃“重普教、轻职教，重学历、轻技能”的观念。建立多层次相互衔接的职业标准体系，打破专业技术职称评审与职业技能评价界限，分行业分层次设立技术技能人才荣誉和奖励制度，打通职业院校毕业生在就业、落户、招聘、晋升等方面的通道。