浅析民办学校的法律定位及破产能力

吴忠健 邹少寅：浅析民办学校的法律定位及破产能力

我国民办教育体制发展的现阶段，取消了“出资人”的概念，将民办学校区分为营利性与非营利性两种不同形式。对于民办学校相关法律问题，如非营利性民办学校的民事主体地位及其是否具备破产能力等，在我国理论研究与司法实践中一直存在争议。因此，应围绕着民办学校的历史演变，通过对相关法律规定的探析及对司法实践中案例的研讨，明确了现阶段非营利性民办学校属于非营利法人中的捐助法人；非营利性民办学校举办者为捐助人，营利性民办学校举办者近似于股东的法律地位；对非营利性民办学校其出资性质应参照捐赠；民办学校具备破产能力等问题。

一、问题的提出

1985年5月，在经济体制改革的背景下，中共中央发布《关于教育体制改革的决定》，指出“地方要鼓励和指导国家企业、社会团体和个人办学”。1987年，为进一步贯彻落实宪法第19条所规定的社会主义的教育事业，国家教育委员会发布《国家教委关于社会力量办学的若干暂行规定》，鼓励和支持社会力量办学，由此，我国民办学校正式起步。

若将我国民办学校的发展分为三个阶段，第一阶段为1987年到2003年，该阶段中民办教育的定位是“社会力量举办学校”；第二阶段为2002年到2016年，即民办教育促进法（以下简称民促法）发布后至2016年民促法修改前，该阶段中民办学校的定位是“非营利性民办教育机构”；第三阶段为2016年至今，该阶段民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校，分别具有不同的法律定位和组织形式。

在第一阶段，“社会力量举办学校”只有“举办者”的概念而没有“出资人”的概念，且举办者对其出资基本没有财产权益，不享有收益权与处分权，举办者的地位主要体现为一种身份权而不具有财产属性。

在第二阶段，民办学校的“举办者”的地位与第一阶段相同。但相较于第一阶段，为进一步促进社会资金流入民办教育，在该阶段的立法中新增了“出资人”的概念，并规定了“出资人”的“合理回报权”，且“出资人”的权利义务则仅与“合理回报”有关，因此该身份主要体现为一种财产利益。此外，由于立法中对举办者出资义务的规定，举办者作为具有特殊身份的出资人，也享有一定的取得回报权。

在第三阶段，立法取消了“出资人”的概念，将民办学校区分为营利性与非营利性，且原有的“合理回报权”被区分对待，对于营利性民办学校而言，允许其股东根据公司法分取办学收益；对于非营利性民办学校而言，任何人都不能从中分取办学收益。但无论民办学校的性质如何，举办者仍然有出资义务，且其身份转让需在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意，报审批机关核准。

因此，围绕着民办学校的演变历程，我们需思考在现阶段，民办学校的民事主体地位如何？若举办人向民办学校出资，其举办者的法律地位如何，是否享有股东地位，具有股东相关权利？举办者对民办学校的出资性质如何，是否属于举办人财产范围？此外，就民办学校自身而言，其是否具备破产能力，财产能否被分配？就以上问题，笔者将从下文分别展开论述。

二、民办学校的概念和特征

民办学校的概念

民办学校，是指国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会依法举办的学校或其他教育机构。民办学校分为营利性、非营利性两种。根据民促法第十九条第一款之规定，民办学校的举办者可以自主决定民办学校的性质。

民办学校的特征

民办学校的特征在于，第一，其举办人不为国家机构，民促法第10条及教育法第26条之规定中可得出，民办学校的举办人主要为公民个人、私营企业、集体经济组织、国有企业、事业单位和社会团体等；第二，其资金来源于非国家财政性经费，具体而言，根据《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称《民促法实施条例》）第6条规定及《民办高等学校办学管理若干规定》第6条第2款之规定，既可以是货币财产出资，也可以是可估价可转让的非货币财产作价出资，但是借款、收取的学费、接受的捐赠及资助不在此内；第三，其招收对象面向于不特定的社会公众，服务于不特定的群体和公民个人。

三、民办学校举办者的法律定性

民办学校的民事主体地位

要对民办学校举办者的法律地位作出界定首先应探求民办学校的民事主体地位，对此，民促法第10条第3款规定，民办学校应具备法人条件。而根据民法典总则编的意旨，法人又分为营利法人、非营利法人、特别法人这三大类。

由此，对民办学校进一步细分，营利性民办学校显然属于营利法人，即以取得利润并分配给股东等出资人为目的成立的法人。根据民法典第76条第2款规定，有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人是营利法人的主要类型。而《工商总局、教育部关于营利性民办学校名称登记管理有关工作的通知》第1条规定，民办学校应当按照公司法、民促法有关规定，登记为有限责任公司或者股份有限公司的形式存立。因此，营利性民办学校只能登记为公司制企业法人，故营利性民办学校属于营利法人中的公司制企业法人。

就非营利性民办学校而言，显然属于非营利法人，但对其具体归属学术上一直存在争议。而2021年9月8日民政部发布的《民政部社会组织管理局关于在校外培训机构登记审查中强化事先告知和捐资承诺等有关要求的通知》第3条规定，民政局社会组织管理局在审查申请登记材料时，应当向举办者、出资人说明民办非企业单位（社会服务机构）法人属于非营利法人中的捐助法人。就此一锤定音，第一次在国家层面明确了非营利性民办学校属于非营利法人中的捐助法人。

举办者的法律定性

民办学校的举办者作为原始创办者和资本筹措人，承担筹措办学资金及维护法人财产权的义务，待学校法人主体设立完成，则转由学校理事会或董事会依据章程行使决策权，学校的法定代表人对外代表学校，学校校长负责学校的教育教学和行政管理工作。

根据民促法第19条第2款及民促法第59条第2款规定，非营利性民办学校的举办者既不能取得办学收益，也不得分配清算后的财产。由此，非营利民办学校的举办者无收益权和剩余财产分配权，丧失了股东的基本权利，显然不具备股东地位。且因非营利性民办学校为捐助法人，作为非营利性民办学校的举办者，其地位则更接近于民法典所规定的捐助人。

而就营利性民办学校的举办者而言，是否具有股东地位尚存争议。根据公司法相关规定，股东享有如下权利：一、表决权。股东会作为公司最高权力机构，股东基于出资行使相关表决权利，而营利性民办学校并不设立股东会，举办者也不享有该权利。二、利润分配请求权。举办者基于民促法第19条第3款，可以取得办学收益，因此，举办者享有类似股东利润分配请求权的收益权。三、股权转让权。根据《民促法实施条例》第19条，民办学校的章程应当规定举办者变更、权益转让的办法，即享有类似股东的股权转让权利。四、新股优先认购权。对此民促法和《民促法实施条例》尚未规定。五、股东知情权、质询权。对此，司法实践判例中，法院认为，首先，举办者作为民办学校的出资人，享有的合法权益应当包括了解和掌握学校办学和管理活动等重要信息的权利，该权利是举办者依法取得合理回报、参与重大决策和选择管理者等权利的重要基础。其次，举办者只有在获取学校办学和管理活动信息的基础上，才可能参与学校的重大决策，要求合理回报及行使监督权。因此，举办者要求查阅、复制民办学校的章程、董事会会议决议、监事会会议决议和财务会计报告及查阅会计账簿的权利应当予以保护。最后，就立法目的而言，举办者的合法权益应当包括知情权在内的各种权利和利益，举办者有权知悉学校办学和管理等活动的信息。六、股权回购请求权、股东代表诉讼权、确认股东会、董事会决议效力及撤销的权利。对此民促法和《民促法实施条例》尚未规定，且因不设股东会，也无相关确认股东会效力的权利。七、公司剩余财产分配权。对此，民促法第59条第3款规定，营利性民办学校可依照公司法的相关规定，对其清偿完民促法规定债务后的剩余财产作出处理。因此，举办者享有公司剩余财产分配权。综上，笔者认为营利性民办学校的举办者地位近似于股东，但其权利范围小于股东，无法享有全部的股东权利。

四、民办学校的法律定性

对民办学校的出资法律性质如何界定同样值得考量，对于营利性民办学校而言，基于其营利法人性质，对其出资的性质自不待言。

对于非营利性民办学校而言，笔者认为对其出资的性质应参照捐赠处理，论证如下：首先，根据民法典第95条规定，为公益目的成立的非营利法人不得向出资人分配剩余财产。而上文所述民政部发布的《民政部社会组织管理局关于在校外培训机构登记审查中强化事先告知和捐资承诺等有关要求的通知》明确民办非企业单位（社会服务机构）法人是具备法人条件、为公益目的以捐助财产设立的捐助法人，属于非营利法人。因此，对非营利性民办学校的出资不享有剩余财产分配权。

其次，通过与原《民促法实施条例》的对比，不难看出，2021年9月1日修订的《民促法实施条例》删去了原条例中所有与出资人的相关规定如：章程中与出资人合理回报有关的规定；出资人税收优惠政策；出资人从民办学校的办学结余按一定比例取得回报的权利；出资人的法律责任。可见，新《实施条例》抛弃了原有的出资人概念，淡化了出资人和举办者的界限，不再刻意强调民办学校的投资属性，进一步明确了民办学校的公益性质。前述已通过民促法第19条及第59条论证了举办者不享有收益权和 剩余财产分配权，而随着《民促法实施条例》修订后出资人概念不再，出资成为一种客观上的事实，对民办学校尤其是非营利性民办学校的出资落实到举办者之上，因此，出资的性质应更符合捐赠。

再次，《民政部社会组织管理局关于在校外培训机构登记审查中强化事先告知和捐资承诺等有关要求的通知》随附的《事先告知书》及《捐资承诺书》示范文本中再次强调出资人投入的开办资金属于捐赠资金，财产捐赠后，必须用于章程规定的业务范围和事业的发展，盈余不用于分红，终止时不向出资人、举办者分配剩余财产。此外，基于部分省市主管单位公布的民办非企业单位（法人）章程示范文本的内容，其中明确将举办者的投入和接受的社会捐赠排除于清算范围之外。可见，我国公权力机关对于向非营利性民办学校出资的态度更倾向于捐赠。

最后，在最高人民法院2016年第9期公报案例中，上海市第二中级人民法院对出资人是否可对出资份额单独享有财产权这一问题持否定观点。法院认为，对于经教育部门许可并通过民政部门登记设立的民办学校，当事人以其系该民办学校实际出资人为由诉请确认其出资份额的，因该类民办学校具有公益性和非营利性，对该类学校的出资在本质上属于向社会的捐赠，非企业法人的民办学校对投入学校的资产和积累享有独立的法人财产权，且投入的财产终极归属于社会而非归属于出资人，故出资人对学校财产不具有财产权益，其要求确认出资份额的诉请没有法律上的财产权依据。

五、民办学校破产能力的法律定性

民办学校是否具备破产能力

破产能力指债务人能够适用破产程序解决债务清偿，被宣告破产的资格，对于民办学校破产能力的探究，首先对其是否具备破产能力作出判断。对此，就营利性民办学校而言，因其属于营利法人，显然属于破产法规定的破产程序适用的企业法人对象。对于非营利性民办学校而言，其作为捐助法人及民办非企业单位，根据破产法第135条及民促法第58条之规定，非营利性民办学校也同样可以参照适用破产法的相关规定，适用破产程序，具备破产能力。

民办学校破产路径探讨

破产能力有广义和狭义之分，广义的破产能力除包括破产清算的能力外，还包括和解能力和重整能力，而狭义的破产能力仅指破产清算的能力。

就民办学校资不抵债无法继续办学而被终止的情形而言，具体组织清算方法根据最高人民法院对贵州省高级人民法院的请示答复，当民办学校出现上述终止情形时，人民法院应当受理向人民法院申请的清算请求，在具体清算时要参照适用破产法规定的破产程序及民促法第59条规定的清偿顺序。

那么，上述对民办学校的破产清算是广义还是狭义？即，对民办学校而言其破产能力是否包括和解能力与重整能力？对此，理论上看法不一。一种观点认为，民办学校不宜适用破产重整和破产和解程序。无论是重整还是和解的方式，都难以实现民办学校重生的目的。且民办学校破产案件受理的前提是办学被终止，民办学校作为民事主体丧失了相应民事权利能力及民事行为能力。此外，基于民办学校的特殊性，让其处于“重生”状态会导致一系列社会问题。因此，民办学校的破产能力不包括和解和重整。另一种观点认为，民办学校可以适用破产重整和破产和解程序。赋予民办学校重整与和解的能力有利于保护债权人和学生的权益，在最大程度上实现民办学校的公益性及社会价值，减轻社会损失，且由于社会资本对民办教育的介入，重整与和解也更符合市场规律，避免一刀切的退出机制，有利于民办教育事业的未来发展。

笔者认同民办学校可以适用破产重整和破产和解程序的观点。首先，我国法律并无明文规定禁止民办学校通过重整与和解的方式适用破产程序，依照“法无禁止即自由”的基本原则及国家提倡的“多重整少清算”精神，应当积极适用重整与和解程序挽救濒危民办学校。其次，在实务中，也已经出现对民办学校适用破产重整成功的案例。东莞市第一人民法院于2019年受理对南城尚城学校的破产清算申请，但在审理过程中发现，尚城学校地理位置优越，教育条件良好，学生、学生家长和教师对学校都有较高的认可度，对尚城学校通过破产清算方式处置都有抗拒情绪。而且尚城学校本身的固定资产并不具备有效清偿债务的价值，如采取清算形式处理本案，将不利于对债权人的债权利益保护，遂决定以“清算转重整”的方式将本案处置方向调整为破产重整，从外部引入重整投资人盘活学校。2021年4月东莞第一人民法院裁定批准尚城学校重整计划，至5月经审查裁定确认重整计划执行完毕。重整投资人所出具重整资金远远高于尚城学校的清算评估价值，最大程度提高了债权清偿 比例，同时尚城学校亦可保留主体继续运营，有效维护了社会稳定，保障了广大学生的就学，实现了债权人利益和社会利益最大化。综上，作为民办非企业单位的非营利性民办学校尚城学校都可通过重整程序实现新生，营利性民办学校自不待言。

民办学校破产清算债权清偿顺位

笔者认为，依据特别法优于普通法的原则，民促法作为一部促进民办教育事业的健康发展，维护民办学校和受教育者的合法权益而产生的法律，相对于破产法而言为特别法，因此，应首先按照民促法第59条的规定清偿，在清偿完毕后再按照破产法顺序清偿补充。

在实务中，对民办学校破产清算债权清偿顺位仍存在法律适用上的争议。第一，民促法规定的受教育者与教职工的优先权与建设工程价款优先权适用的先后问题。笔者认为受教育者与教职工的优先权应当优先于建设工程价款，原因为：民法典第807条及《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第35条、第36条规定了建设工程价款的优先权且建设工程价款优先受偿权优于抵押权和其他债权。民促法所规定的受教育者与教职工的优先权相对于民法典而言应为特殊法，且民促法规定内容作为法律条文，上位法的效力高于下位法的效力，其效力大于《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》。

第二，教职工债权与职工债权的关系认定。教职工债权包括“应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用”，职工债权由破产法规定，包括“欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金”。二者比较而言，后者范围更广，除工资及保险相关费用外还包括补偿金，且教职工具有特殊性，国家保护力度更大，二者不能等同。

因此，结合上述分析和法律法规对破产债权清偿顺位的规定，营利性民办学校破产债权的清偿顺位如下：破产费用及共益债务；应退受教育者学费、杂费和其他费用；应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用；学校建筑物的建设工程价款；抵押、质押等产生的担保物权债权；税收债权；普通债权（民间借贷、租金等）；劣后债权（惩罚性赔偿、罚款等）。

民办学校破产剩余财产分配

对于民办学校清偿完上述债权后仍有剩余财产的，依据民促法第59条第2款规定处理。

因此，对于民办学校破产剩余财产分配因分为两种情况分别考虑，对非营利性民办学校而言，应将剩余财产继续用于其他非营利性学校办学，而不能私下予以分配。实务中，在对学校财产按法律和章程规定的顺序予以清偿后，如有剩余应按法律及章程规定用于其他非营利性学校办学或捐赠给 与本单位性质、宗旨相同的社会公益组织。

对营利性民办学校而言，其剩余财产分配参照公司法第186条第2款规定，对有限责任公司，可按照股东的出资比例分配，对股份有限公司，可按照股东持有的股份比例分配。

（上海法学研究）