教育高质量发展的政策内涵和实践路径

在党的二十大报告中，习近平总书记13次提到“高质量发展”，这是对党的十九大以及十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中有关推动经济社会高质量发展思想的进一步丰富和发展，为全面推进社会主义现代化国家建设提供了思想指引。具体到教育领域，党的二十大报告明确指出，要“坚持以人民为中心发展教育，加快建设高质量教育体系”，阐明了党的二十大之后我国教育事业发展的价值遵循和核心主题。但与此同时我们也看到，虽然在政策层面上，完整、正确、全面贯彻新发展理念，推动教育高质量发展已经成为教育界的共识，但在实践层面不少人对教育高质量发展的政策内涵和实践路径还不是非常清楚，甚至一定程度上出现“口号化”“标签化”或“泛化”的问题，亟待从理论和实践上加以澄清。

一、教育高质量发展的政策内涵

到底什么是教育高质量发展，到目前为止，教育学界还未形成统一认识。从该概念的来源看，教育高质量发展是来源于经济高质量发展。因此，把握教育高质量发展的政策内涵，还要回到经济领域“高质量发展”这个上位概念原意上。

高质量发展是党的十九大在研究和部署经济工作时提出的一个重要概念，从其性质来看，是一个具有质的要求的发展阶段概念。2017年，习近平总书记在党的十九大报告中指出，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期”，明确把“高质量发展阶段”与“高速增长阶段”相区别。2020年，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中，明确以“推动高质量发展”作为“十四五”期间经济社会发展的主题。习近平总书记就该建议向全会所作的说明中指出，“‘十四五’时期经济社会发展要以推动高质量发展为主题，这是根据我国发展阶段、发展环境、发展条件变化作出的科学判断。……以推动高质量发展为主题，必须坚定不移贯彻新发展理念，以深化供给侧结构性改革为主线，坚持质量第一、效益优先，切实转变发展方式，推动质量变革、效率变革、动力变革，使发展成果更好惠及全体人民，不断实现人民对美好生活的向往”。这段重要论述对推进高质量发展的根据、指导理念、路径、要求、目的和价值追求作了清晰阐述。在说明中，习近平总书记强调指出，“经济、社会、文化、生态等各领域都要体现高质量发展的要求”，高质量发展概念的适用范围进一步扩大。党的二十大报告再次指出，“完整、准确、全面贯彻新发展理念，着力推动高质量发展”，并且把“实现高质量发展”看作中国式现代化的本质要求之一，提出“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”，这是对党的十九大以来高质量发展认识的进一步深化。

根据刘鹤在《必须实现高质量发展》一文中的阐释，高质量发展是我们党在推动经济建设不断向高级形态迈进过程中形成的政策主张。他提出：“高质量发展就是体现新发展理念的发展，必须坚持创新、协调、绿色、开放、共享发展相统一。”具体而言，他认为高质量发展是以人民为中心的发展、是宏观经济稳定性增强的发展、微观基础是富有竞争力的企业、是创新驱动的发展、是坚持市场化法治化国际化的发展、是生态优先绿色发展。这六个特征，分别从发展的价值立场、发展的可持续性（韧性）、发展的主体、发展的动能、发展的环境以及发展的生态特征等方面阐明了高质量发展的基本特征。在此意义上，我们可以将高质量发展理解为“体现或符合新发展理念要求的发展阶段”，其根本任务是解决原有发展阶段中所存在的一些突出问题和矛盾，实现经济社会发展的质量变革、效率变革和动力变革。

基于上述分析可以认为，教育高质量发展的政策内涵与经济高质量发展有共同之处，那就是体现和符合“创新”“协调”“绿色”“开放”“共享”新发展理念的教育发展阶段。教育高质量发展的政策内涵也有其特殊性，这是由教育高质量发展所要实现的目的、解决的矛盾以及发展方式的特殊性决定的。“创新”是从教育发展的动力上来说的，强调教育发展必须回应新挑战、满足新要求、凝聚新动能、焕发新活力。“协调”是从教育发展过程中目标、主体、体制、机制、行动等方面的关系而言的，强调教育发展要增强系统性、协同性和整体性。近年来中央在部署教育发展改革任务时，经常会用“顶层设计”“一体化”“协同”“融合”这些词汇，鲜明体现了协同发展的思想。“绿色”是从教育发展如何回应可持续发展和低碳社会建设要求而言的，包括教育自身的可持续以及教育发展服务于生态文明建设两个方面。“开放”则是从教育发展的本土性与国际性关系而言的，强调教育发展既要扎根中国大地，增强人才自主培养能力，又要学习借鉴国际上优秀的理念、政策和经验，同时也要增强参与全球教育治理的能力。“共享”是从教育发展的价值取向而言的，强调坚持以人民为中心发展教育的理念，促进教育公平，提高教育质量，使教育发展更多惠及人民群众，办好人民满意的教育，为促进共同富裕作出贡献。

基于上述理解我们认为，不可简单地将“教育高质量发展”理解为“高质量的教育”，或者“追求教育的高质量”。“高质量的教育”“追求教育的高质量”主要还是从教育结果方面来理解，而“教育高质量发展”虽然不排斥教育结果方面的“高质量”，但是却远远超出结果方面的“高质量”，涉及教育发展动力、机制、内容、环境以及价值取向等发展因素。教育高质量发展实际上是一种新的教育发展理论，它所阐明的核心问题是：什么是新时代好的、理想的、值得追求的教育发展模式。在此意义上，“教育高质量发展”不是一个静态的描述性词汇，而是一个动态的任务性词汇，为新时代教育发展提出了规定性要求。教育高质量发展不仅在发展阶段上区别于以往的教育发展阶段，而且在教育发展模式和教育质量观上也有别于以往的教育发展模式和质量观，是以往教育发展阶段、模式及质量观的升级或跃升。

二、教育高质量发展与已有教育发展概念的关系

从政策和实践层面看，在提出“教育高质量发展”这个政策概念之前，已经存在其他的教育发展概念，比如“教育优先发展”“教育跨越式发展”“教育内涵式发展”等。这些教育发展概念对于推动我国教育事业发展都起到过积极作用，有的还在继续指导着我国教育事业发展。厘清教育高质量发展与这些相关概念之间的关系，对于准确把握教育高质量发展的政策内涵和实践要求有重要意义。

教育优先发展是比较早出现的一个教育发展概念。20世纪70年代中期，邓小平分管教育和科技的时候，就对教育、科技工作与现代化建设之间的关系作出过深刻论述，认为实现现代化，科技是关键，教育是基础，抓科技必须同时抓教育。基于这样的认识，邓小平提出“我们要千方百计，在别的方面忍耐一些，甚至于牺牲一点速度，把教育问题解决好”。这可能是最早的教育优先发展思想。2002年，党的十六大报告提出了教育“必须摆在优先发展的战略地位”，教育优先发展正式成为教育发展的战略性安排。从内涵来说，教育优先发展包括几层意思：首先是思想上要将发展教育事业作为发展经济社会各项事业的一项先导性、基础性和战略性工作来抓；其次是在财政投入上，要优先保障教育事业发展的资源需求；再次是在教育规划上，要考虑经济社会发展的未来需求，超前布局。从概念层级来说，教育优先发展是战略性概念，主要用来规范和引导教育事业发展与其他经济社会发展事业之间的关系，对于改革开放以来我国教育事业的发展具有高位指导作用。党的二十大报告继续强调坚持教育优先发展的战略，体现了党实施教育优先发展战略的一致性、坚持性和新时代教育强国建设的客观要求。

教育跨越式发展是近20年来我国教育发展过程中产生的一个重要概念，对于各个层面和各地教育事业发展也起到了积极推动作用。从这个概念出现的时间来看，最早出现在2000年左右。从其来源来说，这个概念也是从其他社会领域跨越式发展政策中借鉴过来的。与教育优先发展不同，教育跨越式发展不是从教育事业发展与其他经济社会发展事业的关系来说的，而是从教育发展自身而言的，尤其是从教育发展的速度、阶段和目标实现角度而言的。内涵上，教育跨越式发展是指通过一种政策安排、主观努力、路径选择或资源配置等，使得某项教育事业在短时期内得到快速发展、跨越惯常的某个发展阶段、达到比较高的目标或水平。虽然从党和国家层级的教育政策文件来看，并未出现教育跨越式发展的政策术语，但是在各地、各部门2000年之后的教育政策文件中，时常可以看到教育跨越式发展的政策主张。

教育内涵式发展是与教育外延式发展相对应的一个教育发展概念。通常，教育的外延式发展用来指以量的增长、规模的扩大或机会的增加为目的的教育发展模式；教育内涵式发展则用来指称一种以教育规模约束、效益提高、结构优化、质量提升为目的的教育发展模式。教育内涵式发展与外延式发展概念的使用最早见于高等教育领域，后来也逐渐扩大到基础教育、职业教育、成人教育等诸领域。党的十八大以来，促进高等教育内涵式发展成为我国高等教育发展的根本任务。有研究者认为，当前我国教育事业发展正处在从外延式发展转向内涵式发展的过程中，外延式发展解决了“有学上”的问题，内涵式发展的任务就是要解决“上好学”的问题。此外，也有研究者认为，内涵式发展除了更加注重教育规模约束、效益提高、结构优化、质量提升外，更重要的是强调教育发展要“以内涵为则”，即要符合教育自身发展的规律、学生身心成长的规律和教育教学的规律。

在教育发展的已有概念谱系中，教育高质量发展究竟处于什么位置？首先可以肯定的是，就教育优先发展与教育高质量发展关系而言，教育优先发展是教育高质量发展的一个上位概念，教育高质量发展是一个下位概念。坚持教育优先发展战略，是推动教育高质量发展的一个必要条件；推动教育高质量发展，也是新时代落实教育优先发展战略的新任务新要求。其次，就教育高质量发展与教育跨越式发展关系而言，两者之间的差别还是比较显著的。教育高质量发展毫无疑问不会去单纯追求发展的高速度，而是着重在提升发展质量和品质上下功夫。虽然不能否认教育跨越式发展在推动我国教育发展过程中所起到的历史性作用，但在教育高质量发展的新阶段，教育跨越式发展作为一种主要发展模式已经完成了它的历史使命。再次，就教育高质量发展与内涵式发展之间关系而言，一方面，教育高质量发展一定要走内涵式发展的道路，以内涵式发展理念为指引；另一方面，教育高质量发展进一步丰富了教育内涵式发展的本质认识和实践样态，体现了新时代中国教育现代化的本质要求，标志着教育内涵式发展进入了新阶段。从以上分析来看，教育高质量发展与以上几个重要的教育发展概念之间不是一种简单的相互排斥关系，而是一种相辅相成的关系，历史地构成并不断丰富、深化着改革开放以来党的教育发展理论与实践。

三、推进教育高质量发展的实践路径

如前所述，教育高质量发展是我国教育事业发展进入新时代之后，党和国家提出来的一种新的教育发展概念。它是以新发展观为指导，不仅意味着教育活动（结果）的高质量，而且意味着教育发展的高质量，本质上是一种新的教育发展观、一种新的教育发展模式和新的教育发展阶段。根据对上述教育高质量发展政策内涵的理解，推进我国教育事业高质量发展，实践上必须坚持从以下七个方面入手。

第一，坚持党对教育事业的全面领导。教育高质量发展是中国特色社会主义进入新时代之后，党和国家基于加快实现两个一百年奋斗目标、从全面推进经济社会高质量发展的客观需要出发对教育事业发展提出的新需求新任务新部署，因此必须坚持和加强党对教育事业的全面领导，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持为党育人、为国育才，全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，持续实施教育优先发展战略，走内涵式发展道路，加强教育事业发展的顶层设计、统筹谋划、组织实施和政策保障，在教育领域完整、准确、全面贯彻新发展理念，实现教育发展领域的质量变革、动力变革、效率变革，着力开创教育事业发展新局面，以中国教育现代化加快推进教育强国建设。

第二，坚持走创新发展之路。党的二十大报告明确提出创新驱动发展战略，认为全面推进社会主义现代化国家建设，必须坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，开辟发展新领域新赛道，不断塑造发展新动能新优势。国家建设如此，教育事业发展也应这样。面对新形势新挑战新任务，教育系统要秉持科学的态度和追求真理的精神，坚持以马克思主义为指导，顺应时代发展和教育发展大势，深入研究新情况新问题，着力破解长期以来制约教育发展的深层次体制机制障碍，不断彰显中国特色社会主义教育发展的制度优势，不断增强教育事业内涵式发展的动力和活力，更好地把我国制度优势转化为推进教育事业发展的强大动能和显著优势。

第三，坚持走协调发展之路。教育事业是一个开放的巨型系统，教育事业的发展不可能在一个封闭的条件下进行，必须与其他经济社会发展统筹安排、协同推进。既要“按照教育规律办教育”，也要“跳出教育看教育”，这是我国改革开放以来教育事业发展的一个基本经验。党的二十大报告有关教育、科技、人才工作与整个社会主义现代化国家建设关系的新认识以及对于教育强国、科技强国和人才强国建设内在关系的新认识，深刻体现了党对教育、科技、人才工作协调发展的新思考新部署。具体到教育系统内部，党的二十大也对各级各类教育事业协调发展作出了新规划新要求，提出了加快义务教育优质均衡发展和城乡一体化，优化区域教育资源配置，统筹职业教育、高等教育、继续教育协同创新，推进职普融通、产教融合、科教融汇等政策主张，不断强化教育事业发展的整体思维、系统思维和协同思维，打通各级各类教育之间的节点，不断完善高质量教育体系。

第四，坚持走绿色发展之路。党的十八大以来，习近平总书记统筹把握中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，亲自擘画生态文明建设，将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，倡导并践行绿色发展观。党的二十大更是明确提出，推动绿色发展，促进人与自然和谐共生；加快发展方式绿色转型，推动经济社会发展绿色化、低碳化，并且认为这是实现高质量发展的关键环节。作为经济社会发展的基础性、战略性工程，教育系统一方面自身需要体现绿色发展的理念，把绿色化、低碳化作为教育工作的一个新价值维度，节约资源，提高效能，扩大绿色能源使用，推动中小学校和幼儿园绿色转型；另一方面，也是更重要的方面，教育系统亟待将绿色发展、碳中和、碳达峰、人与自然命运共同体等理念在一切学习者中间传播，系统开展可持续发展教育，培育具有生态敏感性、绿色发展责任感和低碳生活习惯的一代新人。

第五，坚持走开放发展之路。教育事业的发展，既有本土的特征，又有世界共同的规律。不同教育体系、教育文化之间的交流互鉴，是一个国家教育发展保持活力和竞争力的关键。这是近百年来中国教育现代化的一条基本经验，也是全球教育创新的一条基本经验。在新的时代背景下，推进我国教育高质量发展，需要继续走开放发展之路，在开放交流、合作共享中学习借鉴别国先进的理念、政策和实践经验，同时不断提高人才自主培养能力，向世界讲好教育现代化和教育强国建设的中国故事，不断提高参与全球教育治理的水平和能力，促进人文交流，为构建人类文明新形态作出中国教育界的贡献。

第六，坚持走共享发展之路。共享发展是新发展理念的一个核心组成部分，是坚持以人民为中心发展理念的具体和形象表达。共享发展的核心要义是要实现一切发展为了人民、一切发展依靠人民、一切发展成果由人民共享的发展理念，让中国式现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。推进教育高质量发展，必须坚持走共享发展之路，坚持社会主义办学方向，把解决人民群众教育领域急难愁盼问题、持续推进教育优质均衡和一体化发展、不断完善面向人人的终身教育体系和学习型社会作为教育事业发展的重中之重抓紧抓好，不断提高人民群众的教育获得感和满意度，促进全体人民全面发展和美好幸福生活的实现。

第七，坚持走团结奋斗之路。教育是集体的事业、全社会的事业。办好教育不仅有赖于教育系统师生员工的奋发努力，也依赖于全社会的大力支持。推进教育高质量发展，同样也必须发挥集体的力量、社会的力量，走团结奋斗的道路。习近平总书记在党的二十大报告中，27次谈到“团结”，7次谈到“团结奋斗”。团结奋斗，不仅是全面建设社会主义现代化国家的重要命题——“团结奋斗是中国人民创造历史伟业的必由之路”，而且在党的二十大主题中强调——“高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻新时代中国特色社会主义思想，弘扬伟大建党精神，自信自强、守正创新，踔厉奋发、勇毅前行，为全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴而团结奋斗”，甚至党的二十大报告标题也强调——“高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗”。这些充分说明团结奋斗在全面建设社会主义现代化国家、实现第二个百年奋斗目标、全面推进中华民族伟大复兴历史伟业进程中的极端重要性。推进教育事业高质量发展，同样也需要团结奋斗的精神，通过教育系统内部师生员工的团结奋斗以及教育界与政府部门、企事业单位、各种相关社会组织以及社会公众的团结奋斗，汇聚实现教育高质量发展和教育强国建设的新动能。

（石中英 作者系清华大学教育研究院院长、教授）《人民教育》2022年第23期