《民办教育促进法实施条例》重要条款解读

2021年5月，《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（下称《实施条例》）正式发布，将于2021年9月1日起施行。《实施条例》在《民办教育促进法》实施3年多后才出台，反映了监管谨慎的态度。

整体来看，《实施条例》重点解决《民办教育促进法》提出的分类管理，对营利性和非营利性民办学校的设立与管理予以规范。条例内容进一步明确了民办教育的公益性原则，重点规范举办者行为，限制义务教育民办学校扩张，监督民办学校经营管理，同时也体现出鼓励非营利性民办学校和职业教育发展政策趋势，并为高等民办教育留下政策空间。

一、明晰公民分离要求

《实施条例》第七条，“实施义务教育的公办学校不得举办或者参与举办民办学校，也不得转为民办学校。其他公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。但是，实施职业教育的公办学校可以吸引企业的资本、技术、管理等要素，举办或者参与举办实施职业教育的营利性民办学校。

公办学校举办或者参与举办民办学校，不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校教学活动，不得仅以品牌输出方式参与办学，并应当经其主管部门批准。公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校，不得以管理费等方式取得或者变相取得办学收益。

公办学校举办或者参与举办的民办学校应当具有独立的法人资格，具有与公办学校相分离的校园、基本教育教学设施和独立的专任教师队伍，按照国家统一的会计制度独立进行会计核算，独立招生，独立颁发学业证书。”

《实施条例》第八条，“地方人民政府不得利用国有企业、公办教育资源举办或者参与举办实施义务教育的民办学校。”

解读：在学校设立上，条例禁止义务教育公办学校参与举办民办学校，禁止其他公办学校参与营利性民办学校，但未禁止义务教育外的其他公办学校参与举办非营利民办学校。同时，为职业教育公办学校参与举办营利性的职业教育民办学校提出政策口子。

条例要求义务教育外的其他公办学校只能参与举办非营利民办学校，并进一步明确了公民分割的界限，要求公办学校在教学经费、教学设施、教学场地、师资和财务管理等方面与其举办的民办学校进行分离。同时，条例明确了国有企业、公办教育资源参与举办民办学校的条件，即非义务教育、投入资产评估备案。这意味着，国有义务教育资产不得再因逐利而流向民办教育，那些以往利用国家土地，使用公办教师，利用公办品牌招生却还收高学费的民办教育行为不再有发展空间。

这一规定在制度上打破了公私之间或显或隐的利益链条，为维护正常的办学秩序起到了至关重要的作用，也为地方教育治理提供了可遵循的法律依据。预计各地存量公参民学校将遵循以上要求进行重大整改，但整改具体要求、整改时限、实施步骤等有待各地教育管理部门明确。

二、限制举办者行为

《实施条例》第十二条，“民办学校举办者变更的，应当签订变更协议，但不得涉及学校的法人财产，也不得影响学校发展，不得损害师生权益；现有民办学校的举办者变更的，可以根据其依法享有的合法权益与继任举办者协议约定变更收益。

民办学校的举办者不再具备法定条件的，应当在6个月内向审批机关提出变更；逾期不变更的，由审批机关责令变更。

举办者为法人的，其控股股东和实际控制人应当符合法律、行政法规规定的举办民办学校的条件，控股股东和实际控制人变更的，应当报主管部门备案并公示。”

解读：在举办者变更方面，为保障学校运营稳定，条例要求举办者变更时不得影响学校发展、不得涉及学校法人财产，不得损害师生权益。同时，条例也明确了在举办者不符合法定条件也不配合变更的情形下，由审批机关责令变更，明确变更责任人和监督人，避免了举办者故意拖延变更影响学校稳定情形。

《实施条例》第十三条，“同时举办或者实际控制多所民办学校的举办者或者实际控制人向所举办或者实际控制的民办学校提供教材、课程、技术支持等服务以及组织教育教学活动，应当符合国家有关规定并建立相应的质量标准和保障机制。

同时举办或者实际控制多所民办学校的，应当保障所举办或者实际控制的民办学校依法独立开展办学活动，存续期间所有资产由学校依法管理和使用；不得改变所举办或者实际控制的非营利性民办学校的性质，直接或者间接取得办学收益；也不得滥用市场支配地位，排除、限制竞争。”

解读：条例对举办者行为进行规范。目前情况下，民办学校实物、资金等财产，特别是经营结余资金，多受实控人支配，导致很多学校无法掌控学费等收入用于日常经营，无经营结余改善学校软硬件环境提高研究发展水平。条例明确举办者或实控人应保障学校依法独立开展办学活动，不得抽逃出资，不得挪用办学经费，存续期间所有资产由学校依法管理和使用，不得以直接或间接方式取得非营利性民办学校的办学收益，这一规定保障了同一集团或实控人下不同学校之间的独立自主，堵住了举办者或实控人对学校经营财产的侵占和非法使用，避免同一实控人下不同学校之间的风险传导，也隔断了举办者及实控人的风险链条传导至学校，从而影响学校稳定。对民办学校集团和实控人而言有实质性重大影响。

三、规范民办学校设立、经营

《实施条例》第二十一条，“民办学校开办资金、注册资本应当与学校类型、层次、办学规模相适应。民办学校正式设立时，开办资金、注册资本应当缴足。”

解读：此条规定不仅对学校举办者资产实力提出要求，且是对现存民办学校虚报开办资金、低开办资金、高股东借款现象进行规范，降低学校举办者或实控人通过举办方或关联方借款转移学校经营资金或结余可能。但条例剔除了送审稿中对不同类型、不同层次学校开办资金的具体要求，即允许各地区在具体实施时结合自身不同现状合理确定标准。

《实施条例》第二十五条，“民办学校法定代表人应当由民办学校决策机构负责人或者校长担任。”

《实施条例》第二十六条，“民办学校的理事会、董事会或者其他形式决策机构应当由举办者或者其代表、校长、党组织负责人、教职工代表等共同组成。……实施义务教育的民办学校理事会、董事会或者其他形式决策机构组成人员应当具有中华人民共和国国籍，且应当有审批机关委派的代表。”

《实施条例》第二十七条，“民办学校应当设立监督机构。监督机构应当有党的基层组织代表，且教职工代表不少于1/3。教职工人数少于20人的民办学校可以只设1至2名监事。”

解读：二十五条规定将学校法律承担责任人与学校经营决策负责人进行统一，提高决策主体的担当性、谨慎性。同时，二十六条规定对民办学校的实际决策和经管理团队提出要求，要求决策机构中加入多方代表，避免举办者一方独权，以提高决策的合理性、专业性、全面性。二十七条规定要求民办学校增加设立监督机构，进一步完善学校决策程序，提高学校决策和活动的合理合法性，避免暗箱操作而损坏学校及相关人的合法权益。

条例二十五、二十六、二十七条规定对学校治理结构、管理团队身份提出要求，切实保障学校利益，有助于学校持续健康发展，而诸多民办学校则面临对治理结构、经营决策层的整改和人事调整。

《实施条例》第三十一条，“实施学前教育、学历教育的民办学校享有与同级同类公办学校同等的招生权，可以在审批机关核定的办学规模内，自主确定招生的标准和方式，与公办学校同期招生。

实施义务教育的民办学校应当在审批机关管辖的区域内招生，纳入审批机关所在地统一管理。实施普通高中教育的民办学校应当主要在学校所在设区的市范围内招生，符合省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门有关规定的可以跨区域招生。招收接受高等学历教育学生的应当遵守国家有关规定。

县级以上地方人民政府教育行政部门、人力资源社会保障行政部门应当为外地的民办学校在本地招生提供平等待遇，不得设置跨区域招生障碍实行地区封锁。

民办学校招收学生应当遵守招生规则，维护招生秩序，公开公平公正录取学生。实施义务教育的民办学校不得组织或者变相组织学科知识类入学考试，不得提前招生。”

解读：招生方面，条例明确了民办学校与公办学校的同等招生权利，也给与了招生标准和方式的自主权。结合送审稿内容，正式稿条例内容对义务教育民办学校招生范围进行了更严格限制，仅允许在审批机关管辖范围内招生，即义务教育由区教委管辖，则仅可在区内招生，不得跨区招生，高中教育可在市内招生或跨区域招生。条例再次明确遏制义务教育掐尖、选拔招生、提前招生，是进一步体现教育公平原则，有助于各区内义务教育学校的均衡发展。

《实施条例》第四十四条，“非营利性民办学校收取费用、开展活动的资金往来，应当使用在有关主管部门备案的账户。有关主管部门应当对该账户实施监督。”

解读：条例要求民办学校对收入支出账户备案，并赋予主管部门账户监督义务，即说明在一定条件下主管部门可对账户进行核查管控，有助于学校资金规范使用，保障学校资金安全。

《实施条例》第四十五条，“实施义务教育的民办学校不得与利益关联方进行交易。其他民办学校与利益关联方进行交易的，应当遵循公开、公平、公允的原则，合理定价、规范决策，不得损害国家利益、学校利益和师生权益。

民办学校应当建立利益关联方交易的信息披露制度。教育、人力资源社会保障以及财政等有关部门应当加强对非营利性民办学校与利益关联方签订协议的监管，并按年度对关联交易进行审查。

前款所称利益关联方是指民办学校的举办者、实际控制人、校长、理事、董事、监事、财务负责人等以及与上述组织或者个人之间存在互相控制和影响关系、可能导致民办学校利益被转移的组织或者个人。

解读：由于非营利性民办学校不允许分红，举办者或实控人往往通过实际控制的第三方单位向学校提供工程建设、后勤保障服务等多种方式，进行利益和资金转移，《实施条例》第四十五条明确禁止义务教育民办学校与利益关联方的交易，也杜绝了收取与入学关联费用的‘变相关联交易’，对违反规定的举办者进行严格处罚（条例第六十二条中新增对于情节严重/特别严重的处罚内容）。条例严格执行分类管理，对义务教育阶段的民办学校有更为明确而严格的限制规定，将对把义务教育民办学校作为主要资产，或进行协议控制和大量关联交易的公司产生较大的影响。同时，条例并未禁止其他民办学校的关联交易，在公开、公平、公允的原则和不损害国家、学校、师生利益下，要求对其他学校的关联交易进行规范管理，进行信息披露和审查。可见，学前教育和高等教育阶段学校仍可合法开展关联交易。

四、限制义务教育阶段民办学校扩张

《实施条例》第十三条指出，“任何社会组织和个人不得通过兼并收购、协议控制等方式控制实施义务教育的民办学校、实施学前教育的非营利性民办学校。”

解读：结合送审稿内容，《实施条例》删除了“集团化办学”的相关表述，改以“同时举办或者实际控制多所民办学校的举办者或实际控制人”说法，覆盖范围更广，并明确禁止对义务教育阶段民办学校和非营利性学前教育学校的兼并收购、协议控制。整治重点应为那些既享受非营利性民办学校才能享受的办学优惠政策，又实现快速增长和营利的举办者和实控人。条例加强了对义务教育阶段的兼并收购及协议控制的限制，断绝了义务教育民办学校收购扩张的道路，同时也为义务教育民办学校VIE架构合法性带来挑战。同时，根据政策内容，适当的高等教育并购仍然具备可行性，监管政策相对开放。

五、鼓励职业教育

《实施条例》第七条，“……实施职业教育的公办学校可以吸引企业的资本、技术、管理等要素，举办或者参与举办实施职业教育的营利性民办学校。”

《实施条例》第九条，“国家鼓励企业以独资、合资、合作等方式依法举办或者参与举办实施职业教育的民办学校”。

解读：在国家大力发展职业教育背景下，中高考升学率得以管控，条例对职业教育预留了较大政策空间，预计未来职业教育将有较大增长空间。

六、支持非营利性民办学校发展

《实施条例》第五十二条，“……县级以上地方人民政府可以参照同级同类公办学校生均经费等相关经费标准和支持政策，对非营利性民办学校给予适当补助。地方人民政府出租、转让闲置的国有资产应当优先扶持非营利性民办学校。”

《实施条例》第五十四条，“……非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策。”

《实施条例》第五十五条，“……新建、扩建非营利性民办学校，地方人民政府应当按照与公办学校同等原则，以划拨等方式给予用地优惠。

解读：在支持民办学校发展背景下，条例在经费补助、奖补、税收优惠和土地划拨等方面均对非营利性民办学校的发展给予类同于公办学校的支持力度，以鼓励、引导民办学校更多选择非营利性，但在对非营利性民办学校的具体管理方式上，条例中除了对办学结余、收费、账户管理、关联交易等内容外，其他管理内容是否类同于公办学校未有明确。