涉教育类行政案件司法介入边界探析

作者：叶晓晨，上海市徐汇区人民法院审判监督庭（审判管理办公室、研究室）团队负责人、审判员

近年来，上海法院受理的涉教育类行政案件数量虽然不多，但部分典型案件具有一定社会敏感性较：如不服高校开除学籍案、要求考卷信息公开案、要求办理高考报名确认手续等，与民众的利益息息相关，审判结果具有一定示范效应和连锁反应，个别案件也受到了网络媒体的关注。社会观念的变迁、对学生受教育权保护力度的加大以及行政诉讼受案范围的扩大，标志着司法审查的触角伸展到看似封闭的独立王国——教育领域，为今后进一步扩展涉高校行政诉讼范围预留了空间。高校自治的核心在于对于自身内部事务进行独立自主的管理，而不受外界的干涉。内部事务主要是学术上的自由和管理上的自主。然而，自治并不意味着不受外界监督，对其监督包括行政监督和司法监督等。鉴于坚持教育自治原则的同时也有可能会侵犯公民受教育权，因此法院对涉教育类行政案件的审查力度和边际成为热点和难点。本文以近年来上海市教育类行政案件为样本，探讨法院审判权的合理介入。

一、样本检视：以近年来上海法院涉教育类典型案件为例

近年以来，上海法院受理的涉教育行政类案件的被告多为高校（包括公办学校、民办学校），部分被告为区教育局、上海市教育委员会、上海市教育考试院等。案由分布包括不服不予颁发学历、学位证书、要求履行法定职责、不服开除学籍决定、不服信息公开决定、不服复议决定等，其中不服不予颁发学历、学位证书和不服开除学籍决定两类案件占比较高。列举以下两例典型案件：

（一）柴某诉上海大学不予授予博士学位决定一案

柴某于2014年9月进入上海大学经济学院就读。2019年12月18日，上海大学经济学院召开第78次经济学科学位评定分委员会会议，认为柴某于2017年12月完成毕业论文答辩至今已达两年，有资格申请博士学位的期限即将届满，本次学位评定分委员会对柴某的材料进行了实质性审查，确认其仍未达到应用经济学博士学位的科研量化指标。因此，经济学科学位评定分委员会不同意授予其博士学位，并告知柴某若对该结果有异议，可在接到该通知后的1周内，向学位评定委员会申请复议。”柴某未向校学位评定委员会申请复议，直接诉至人民法院，请求：1.撤销被诉告知；2.判令上海大学向其授予博士学位。一般而言，各高校制定的校规规定采取学位评定分委员会、校学位评定委员会二级审核的模式，如果学生没有提起复核申请，只有校学位评定分委员会作出的不予授予学位决定一个行为。如果学生提起复核申请，则存在两个行为。如何看待校学位评定分委员会作出的不予授予学位决定以及校学位评定委员会作出的复核决定两个行政行为的法律效力？

（二）陈某诉复旦大学开除学籍处分决定一案

陈某系复旦大学学生。2020年11月5日，上海市公安局黄浦分局作出行政处罚决定，认定陈某卖淫嫖娼，决定给予其行政拘留三日的行政处罚。陈某未提起复议和诉讼。复旦大学依照《复旦大学学生纪律处分条例》之规定，决定给予陈某开除学籍处分。陈某认为，《普通高等学校学生管理规定》第52条规定，受到治安管理处罚，情节严重、性质恶劣的，学校可以给予开除学籍处分。自己仅受拘留处罚，并未受到刑事处罚，高校的《处分条例》对情节、性质未作区分，一律开除，显属不当。陈某诉至法院，请求撤销开除学籍的纪律处分，并请求对《处分条例》第四十条进行合法性审查。如何看待高校校规的法律属性。一种观点认为，高校校规与法律规范是并列关系，不作为执法依据，无须接受司法审查。另一种观点认为，高校校规属于法律规范中的下位法，应当接受司法审查。

除上述两类案件之外，近年新类型、敏感型涉教育类行政案件亦有出现，如周某要求东华大学履行为其变更《普通高等学校毕业证书》《学士学位证书》中性别信息的法定职责（2021年11月1日医院出具《性别鉴定证明》及《医学诊断证明》，确认其社会性别为男），又如赵某认为上海交通大学在招生过程中存在虚假宣传，造成巨大损失，故起诉要求确认录取行为违法并赔偿经济损失。

二、实践考察：典型案例折射司法介入“递进式三难”困境

（一）主体资格界定存疑

《中华人民共和国行政诉讼法》（下称《行政诉讼法》）第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”在行政诉讼中，被告一般为行政机关或者被法律、法规等授权的组织。

在教育类行政案件中，市教委、区教育局为教育行政部门；市教育考试委员会系行政机关的下属事业单位；而被告为高校的案件数量占比高，同时争议最大。根据《中华人民共和国学位条例》（下称《学位条例》）第八条规定：“学士学位，由国务院授权的高等学校授予；硕士学位、博士学位，由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予。”《学位条例实施办法》亦有类似规定。故根据法律规定，高校可以在行使特定权力时成为行政主体，并成为行政诉讼的被告。但是高校该“角色”具有“临时性”、“转换性”等不确定性的特点，对于诉讼主体资格的确定有时会产生争议。

（二）受案范围时有突破

司法审判权的介入前提是案件属于行政诉讼受案范围。被告为市教委、区教育局的案件当然应纳入行政诉讼范围（对学校教育教学工作、教师培训工作进行指导等行为例外），如赵某要求办理高考报名确认手续诉上海市浦东区教育局案，朱某要求上海市浦东区教育局给予小学就学的学位（学额）案（对户籍所在地未被纳入公示中的小学招生对口地段不服），许某不服上海市教育委员会所作不予受理行政复议申请决定案等。

高校可以基于授权而成为行政主体。然而哪些属于“行政性”权力、哪些权利属于自主“管理性”权力，理论上存在争议。以往的司法实践仅对高校不予颁发学历、学位的行为视作可诉行为；同时认为警告、通报等处分行为从性质上属于学校内部自主管理权限范围，由此发生的争议不属行政诉讼受案范围。

但是随着时代的变迁，受案范围逐渐有所突破。从保护当事人诉权的角度，如果从程序上否定司法救济权，除了依据现有法律，还应结合当事人主体性质、管理行为内容等因素认真分析。如刘某不服L大学开除学籍处分决定案，就经历“法院认为不属于受案范围——认为系受案范围但未从实体审理——实体上进行审查”的三次诉讼沿革。虽然最终法院并未支持原告的诉讼请求，但结合甘露不服暨南大学学籍决定案，可以认为判断高校行为是否属于行政行为，除了考虑是否发轫法律授权，还要考虑具体行为是否对当事人权利产生实质性影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”该“兜底条款”说明，行政案件的启动应当基于当事人的财产、人身权受到侵害。现代社会的受教育权，是指由当今世界各国法律所普遍规定、确认和维护的受教育权利，教育之重要性在于其对于个人生存、发展与价值实现之意义，实际具有人身权和财产权的双重属性。随着社会对教育的日益重视，无论是不予颁布学历、学位抑或开除学籍处分均系对受教育权的重大处分，亦实质性影响学生受教育权和前途，均应依法予以受理。

（三）法律适用面临困境

1.参照执行之把握

由于行政诉讼法中，对行政机关的法律规制较为明确，如《中华人民共和国行政处罚法》（下称《行政处罚法》）、《中华人民共和国治安管理处罚法》等。但是高校或者教育事业单位涉诉时，部分行为有专门法律法规进行规范，如《学位条例》等，但对于部分行为并无单独规定。如通常所称的政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，亦即公开主体应为行政机关。鉴于教育部门或者高校的特殊性和自主性，其对学生在管理过程中给予答复或者进行管理的行为并非严格意义上的“行政行为”。《中华人民共和国政府信息公开条例》（下称《信息公开条例》）第三十七条规定：“教育、医疗卫生等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行。”高校或事业单位应当依法公开相关信息，由于执行《信息公开条例》系“参照”，应把握何种情况下参照的问题，即判断何种情况符合条件，且需根据自身实际情况予以适用，故其中涉及法院审查力度和边际的问题。

2.法律选择之甄别

即使有专门的法律规定，由于涉高校的法条繁多，在法律选择上亦有争议。自20世纪80年代以来，我国先后颁布了一系列有关教育的法律、法规，为解决受教育权纠纷提供了法律依据，并形成了一套纠纷解决机制。但由于我国教育立法起步较晚，突出表现在规范过于原则、可操作性不强，责任主体不明确，立法滞后等方面，故在甄别上面临挑战，而法院审查时应从法律位阶、适用对象等全面予以考量。如在一案中，当事人针对处理CET-6考试作弊行为应适用何种法律产生分歧。原告认为应适用教育部关于修改《国家教育考试违规处理办法》的决定（教育部令第33号）、被告认为应适用《普通高等学校学生管理规定》（教育部令第21号令）。前者规定：“携带具有发送或者接受信息功能设备的，属于考试作弊，可视情节轻重，给予暂停参加各种国家教育考试1至3年处理。”；而后者第五十四条第四项规定：“学生由他人代替考试、替他人参加考试、组织作弊、使用通讯设备作弊及其他作弊行为严重的，学校可以给予开除学籍处分。”比较两部门规章，两者均为教育部公开颁布、实施的规章，故不存在“位阶之分”。第33号令颁布时间为2012年，第21号令颁布时间为2005年，但由于两规章在调整范围、适用对象和规范侧重点上不同，内容亦不矛盾和冲突，且均为现行有效，并非“后法优于先法”。第33号令第二条规定：“本办法所称国家教育考试是指普通和成人高等学校招生考试、全国硕士研究生招生考试、高等教育自学考试等……其结果作为招收学历教育学生或者取得国家承认学历、学位证书依据的测试活动。”尽管第33号令针对考试作弊的处分幅度更小，对原告更有利，但CET-6考试系能力资格考试，并非获取学历、学位的必考测试项目，也并非招生或者结业考试，属于学业过程中的考试，因此并不适用该决定，故33号令的规定并不能穷尽、限制和排斥教育部其他规章（如21号令）对可予开除学籍情形的规定。

三、破局路径：实体程序二维度破解司法介入边界困局

（一）实体层面——尊重高校自主权

1.主体维度：高校具有特殊属性

作为承担重要责任的高校，在提供教育服务时为更好进行统一管理，应有一定自主权。鉴于高校法律地位具有“非单一”属性，故在行政案件中也应符合专门教育类法律规定。如在韩某诉上海市考试教育院案中，原告要求被告提供一份原告课程的答卷及其批阅内容的完整复印件一份。《信息公开条例》规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。”显然考生要申请公开自己的考卷，并不符合以上几种情况。但是涉及受教育权方面的信息公开有其特殊性：根据《高等教育信息公开办法》第十条规定:“高等学校对下列信息不予公开：（一）涉及国家秘密的；（二）涉及商业秘密的；（三）涉及个人隐私的；（四）法律、法规和规章以及学校规定的不予公开的其他信息。”中华人民共和国教育部和国家保密局于2001年7月9日制定的《教育工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》第五条规定:“教育工作中下列事项(共有8项)不属于国家秘密，但只限于一定范围的人员掌握，不得擅自扩散和公开：……5、考试后不应公开的试题和考生答卷以及考生的档案材料。”现韩某考试估分后认为被告故意“压分”，希望申请公开考卷内容，而考卷内容的掌握人员依照上述规定应限于一定范围，最终法院审查认定“一定范围”应为批卷人员等，并不应包括考生本人。

2.司法维度：行政诉讼尚未完全突破“合法性”审查

《行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”此确立了我国行政诉讼合法性审查的原则，而是否可以进行合理性审查并无涉及。与此同时，《行政诉讼法》第七十条规定，下列情形，人民法院可撤销或判决重新作出行政行为，包括“滥用职权”“明显不当”等，其中蕴含合理性审查的因子，系针对行政自由裁量的实质合法性审查标准。故有人认为合理性审查作为合法性审查的延伸和补充,能够有效规范行政裁量行为，保障相对人权益，是现代行政法治的发展趋势。但在我国司法实践中对行政自由裁量的合理性审查存在问题,审查依据尚不充分，审查的具体操作思路不明晰、存在盲区。法律对所有行政行为予以详细规定既不可能，也不现实。因此行政机关被赋予了一定自由裁量权，使其视具体情况做出相应行为。尤其在教育类行政案件中，审查时法院并不能用自己的判断代替高校的判断，首先要承认高校的裁量权，并基于审判权的“谦抑性”，在综合判断行为过程是否正当、考虑因素是否全面、理由是否充分的情况下，认为“显失公正”时才能推翻被告的决定。如2004年朱某诉上海市应用技术学院要求颁发毕业证书案、2005年王某诉上海市S大学不予授予学士学位案中，从法官的阐述就可见其即对合理性概念并不轻易涉及、廓清。

3.价值维度：认识层面的多样化

关于高校开除学籍或者不予颁发学历学位证书的行为是否适当涉及自我感觉和社会评价，具有见仁见智的特点，系属各人感观，无法确定、精细或者量化，即使是同一时代、同一国家和地区，对适度与否的把握并无同一标杆，因此在未违背公序良俗的情形下，法院不应为干预高校管理开方便之门，对于涉及到价值判断事项时没有必要承担不能承担之重，越俎代庖，陷入直接执法的僭越境地。对于作弊（如在体育考试中找人代考、使用通讯工具等情况）后被开除学籍的情况，有观点认为在对违纪学生作出直接影响受教育权的处分时，应当坚持处分与教育相结合原则，做到育人为本、罚当其责，仅一次作弊就开除学籍有违常理。但有人亦认为考试作弊成风，对该行径的严惩系整肃不良风气，不能因为学费高昂等情况就区别宽待。在利用通讯设备等作弊态势严峻之际，如果放纵作弊行为不仅会置其他考生于不公之地，影响公平竞争权，长远来看更是影响文凭的含金量、公信程度，进而对社会发展带来负面影响。考试作弊行为本身不具有合法性、正当性，无论情节轻重均应受到惩处。用“严刑峻法”遏制该势头，利大于弊。又如开篇案件中陈某的嫖娼行为，受到治安管理处罚系事实，《普通高等学校学生管理规定》中所指的情节严重、性质恶劣是对学生违纪行为性质的判断和评价，而《治安管理处罚法》中所涉及的情节严重，系公安机关履行治安管理职责时进行裁量的基准，两者并无关联性且本质不同。但是否情节严重、性质恶劣应给予高校一定解释权和自主权，如果一个地区、一所学校的处分大体宽严一致、以示公允，则亦无可厚非。再如被告以原告曾因打架受到过留校察看处分为由不予颁发学士学位，有人认为原告与人打架与颁发学士学位无关，而有人则认为道德品质和社会导向远比学术成绩重要，在社会浮躁的今天，严格规范学生日常行为有利无害。

（二）程序层面——“宽严相济”原则

1.“宽”：“法”定程序向正当程序演进

大学自治是大学精神的核心，是解决大学目前存在严重弊端的最好选择。如前所述，如要求高校同行政机关一样，在作出任何处理时都遵循《行政处罚法》听证等程序，显然过于严苛。故在法院裁判时，对于高校作出决定程序上的判定，如以不符合《行政处罚法》等为由予以推翻，也应给予充分的理由和阐释。如果被告在程序上有可以改进之处，虽然法院并不由此判决被告败诉，亦可予以合理建议。如在2005年朱某诉上海市Y学院要求颁发毕业证书一案，法官虽然驳回了原告的诉讼请求，但判决书中载明：“从这些证据可以看出，被告在对原告作出退学处理决定时双方并未很好地进行沟通，这也是造成原告提起本次诉讼的原因之一。被告作为高等院校，在作出影响公民受教育权利的相关决定前，应听取学生的意见，及时沟通，慎重考虑。而原告作为一名高校学生，也应当珍惜进入高等院校接受教育的良好机会，严格要求自己，做一名高素质的、合格的受教育者。”

2.“严”：高校设置和遵守必要的程序

（1）不能违反上位法规定。在处分学生权利时，学生不仅仅是被管理的身份，更重要的身份是普通公民，其应当必须受宪法和其他法律法规的保护，高校应当遵循和适用法律优先及法律保留的原则。因此，高校在进行行政活动中必须以宪法、法律法规等优先。即绝不可以违反《学位条例》、《国务院学位委员会关于授予成人高等教育本科毕业生学士学位暂行规定》等。由于其系专门调整教育类行政案件的法律法规，必须恪守而不能有任何余地。

（2）严格遵循学校自设的程序。学生在入高校前、后，应仔细研读招生规章，了解其奖学金设置、学籍管理、处分机制等；高校亦会在《学位条例》等法律法规框架下将其细化为具有本校特点的规章制度：如《XXX大学学生违纪处分规定（试行）》。如果比照后接受高校的规章制度，学生才会报考申请入学，双方建立起类似于“契约”的关系：高等教育异于义务教育，学生选择高校的机会更多，自由度更大，同时高校可以自主招生等。这种选择具有“双向”特征，可以预防纷争的发生：报考类似于发出要约，高校录取行为即契约成立，入学接受教育即履约过程。因此如果学校在下发手册所载明的规章制度里，未对某种行为后果进行明确规定，却作出学生无法预见的处理决定，即侵害了学生的“信赖利益”，不利于长期管理和内部稳定。在以高校为被告的案件中，学生和高校大多对事实认定表示认同（因为考试使用通讯工具、代考等具有现场性特点）。在已生效的案件中，外省市法院在对开除学籍案件进行审查时，即使撤销被告行为也系因处分程序上存在瑕疵，违反了自设程序。如学校规定，为表示慎重应将处分决定亲手交至被处分学生手中，但被告却并未按规定送达。目前，国内尚未有法院因高校处理尺度不当而判其败诉的情况。与此同时，高校在遵守自制规章制度时，还应最大限度完善处分程序。如在刘某不服L大学开除学籍处分决定案中，虽然被告能证明在作出被诉决定前已听取过原告陈述、申辩，并给予申诉的救济途径，但《普通高等学校学生管理规定》的第六十条规定：“学校应当成立学生申诉处理委员会，受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。学生申诉处理委员会应当由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成。”原告庭上曾提出申诉处理委员会的组成人员不明。据查，被告出示的材料中仅有签名册和投票统计，虽然程序上并未违法，但是宜在各人签名后注明身份，以利原告更好了解人员构成等情况。总之，高校对学生的处分应遵守《普通高等学校学生管理规定》第五十五条规定，力求证据充足、程序正当、定性准确、处分恰当。为源头上减少矛盾，在学生入学前、后，可以公示相关的处分案例（应隐去学生姓名）。高校遵循“契约精神”，不仅可以使学生更好地参与日常事务，防止因随意管理等行为给学生带来权益损害，而且能更好地解决当前纷繁复杂的受教育权纠纷。

高校自治和司法监督是相辅相成的关系，诉诸法院的涉教育类行政案件大多涉及学生重大权益，从司法实践来看，所涉事实一般并无争议，因此判断高校的处分行为是否合法、合理成为必须。《学位条例》、《教育法》等法律法规至今已有较长历史，内容有一定滞后性或空白性，甚至与现代教育管理思想脱节，在司法审查时应在实体层面充分尊重高校自主权，与此同时在程序层面采取“宽严相济”原则，即在法律法规仍有效的情形下予以严格遵守，同时应自觉遵循学校自设的程序即校纪校规，保护学生可预期的“信赖利益”。