新《职业教育法》保障职业教育高质量发展

新修订的《职业教育法》全面贯彻习近平总书记重要指示批示精神和党中央、国务院关于职业教育改革发展的决策部署，系统总结职业教育改革发展的政策举措和实践成果，进一步完善了新时代职业教育法律制度体系，是我国职业教育历史上的重要里程碑，是现代职业教育的法定教科书，是促进职业教育高质量发展的根本遵循和制度保障，对于深化全面依法治教，推动职业教育高质量发展，建设教育强国、人力资源强国和技能型社会，推进社会主义现代化建设具有重要意义。贯彻实施新修订的《职业教育法》，应坚持目标导向、问题导向和效果导向，认清新形势，解决新问题，适应新要求，以保障职业教育高质量发展为目标，依法破解重点难点问题，依法推进制度创新和政策供给落地生效，大力发展适应新技术和产业变革、促进就业创业、服务全民终身学习的现代职业教育，为全面建设社会主义现代化国家提供有力的人才和技能支撑。

2022年5月1日，新修订的《中华人民共和国职业教育法》（以下简称新职教法）开始施行，这既是我国职业教育发展史上的重大事件，也是献给亿万劳动者的节日礼物。新职教法政治站位高，大局观强，着眼长远，修改力度大，内容扩展多，体现了新发展理念和制度创新、政策供给，为我国职业教育高质量发展提供了根本遵循和制度保障。全面完整准确认识新职教法的重要意义，明确修法的针对性和着力点，理解践行重要举措，有利于推动新职教法的贯彻落实，充分发挥其推动职业教育高质量发展的保驾护航作用。

一、充分认识施行新职教法的重要意义

1996年开始施行的《职业教育法》（以下简称原职教法）是我国职业教育进入法治化轨道的重要标志，自此职业教育开始真正有法可依、依法治教。26年来，在职教法保障下，我国职业教育快速发展，职业教育体系框架建立，教育结构得到优化，建成了世界最大规模的职业教育，为国家现代重点产业贡献了70%以上的新增劳动力，劳动年龄人口平均受教育年限达10.9年，新增劳动力平均受教育年限达13.8年，为经济社会发展提供了有力的人才和智力支撑，支撑起世界最完整的工业体系，为经济繁荣、社会稳定、人民幸福，以及世界经济发展做出了突出贡献。

教育既是经济社会发展的“果”，也是经济社会发展的“因”。随着我国进入新发展阶段，社会经济和科学技术的发展，职业教育的外部环境、发展规模、办学方针等关键要素发生了根本性变化，原职教法很多条款已不能适应新时期的改革发展需要，与建设教育强国、人才强国和技能型社会目标不够契合。与职教办学程度较发达国家相比，我国职业教育在体系框架、制度标准、实训基地建设、企业参与程度、政府配套政策、人才培养质量等方面还存在一系列问题。究其原因，还存在观念陈旧、投入不足、体制不顺、吸引力不足、适应性不强、质量不均衡、社会认可度不高等问题。

我国正处于迈向全面建设社会主义现代化国家新征程的新发展阶段，迫切需要将人口红利转化为人才红利。作为国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分，职业教育肩负着培养多样化人才、传承技术技能、促进就业创业的重要职责，是培养高素质技术技能人才的重要途径。新职教法的施行是在国家大力发展职业教育背景下，从法律层面帮助我们认清新形势、解决新问题、适应新要求，为推动职业教育高质量发展提供根本遵循。

（一）认清职业教育新形势

近年来，职业教育的外部环境与内部生态发生重大改变。第四次科技革命的来临推动了数字转型与产业变革，呈现出多点突破、交叉汇聚的态势。以大数据、云计算、人工智能、区块链、量子科技等为代表的新一代信息技术快速融入社会各领域，不仅推动社会发展与产业变革，更对生产方式、生活方式和治理经济方式产生深刻影响。与此同时，以数字经济、智能经济等为代表的新形态已成为驱动经济增长的重要引擎，根据《中国互联网发展报告2021》数据显示，2020年我国数字经济规模已位居世界第二位，为39.2万亿元，同比增速位居世界第一，为9.7%，产业规模占到国内生产总值（GDP）的38.6%，成为我国稳定经济增长的关键动力。

信息技术、生物技术、制造技术、低碳技术等不同领域、不同方向的科技进步和产业变革相互汇集，新经济、新产业、新业态、新模式蓬勃兴起，产生巨大的技术技能人才缺口。根据人社部数据显示，我国技能劳动者总量严重不足，仅达到就业人口总量的26%，而高技能人才更为短缺，仅为5000万人，占技能劳动者的28%，数量少、比例低，极不适应产业变革对人才素质结构、能力结构、技能结构提出的新要求。2019—2021年，人力资源和社会保障部共发布4批56个技能人员新职业，其典型特点是岗位突出智能化、数字化，着力面向社会需求量大的制造业、服务业。《制造业人才发展规划指南》人才需求预测，到2025年，制造业人才缺口将高达2985.7万人，缺口率为48%，成为制约我国迈向“制造强国”的主要因素。与制造业相比，服务业问题更为严峻。随着人民生活相对殷实富足，人口老龄化问题逐步凸显，以家政服务、康养康育等为代表的服务业用人需求激增，预计到2025年，服务业人才缺口将达到4000万人，而职业院校相关专业每年大概只有100万人的毕业生供给，远不能满足用人需求。

岗位需求变化带来的是职业教育人才培养方向的调整。2022年全国教育工作会议提出要“大力发展适应新技术和产业变革需要的职业教育”。职业教育作为新技术落地的试车间、高素质技术技能人才的“培养皿”，要以服务强国建设尤其是制造强国建设为战略方向和重点。新职教法着力推进教育结构优化，瞄准技术变革和产业升级的方向，面向国家重大战略需求，服务国家紧缺急需领域，以技术为纽带连接产业与就业，推动教育与产业深度融合，吸引更多青年接受职业技能教育。

（二）解决职业教育新问题

长期以来，职业教育面临诸多困扰发展的现实问题：一是职业教育体系建设不明确，被视为普通教育的“衍生品”和“附属品”，社会上广泛存在着职业教育“低人一等”的偏见；二是管理体制不完善，职业教育局限于政府职能部门，国家层面顶层统筹力度不够；三是升学机制不畅通，职业教育是“断头路”教育，止步于专科层次的“天花板”，学生缺乏有效的升学深造途径；四是产教融合不紧密，校企合作存在“一头热一头冷”的状况，专业设置和教学内容与实际需求和就业联系不够紧密，“人岗不匹配”的结构性矛盾突出；五是教育质量不平衡，“双师型”教师队伍数量不足，教师理论与实操结合不够充分，教育质量有待提高；六是经费投入不充足，学校办学条件、实训设备难以与时俱进，无法满足教育教学需要；七是社会吸引力不足，当前职业教育的问题，不是就读职业教育的学生不接受职业教育，而是社会对职业教育认可度不高，导致职业教育学生把升学作为自己的选择，而职业院校也不安于职业教育的定位。《教育家》杂志2021年11月发布的《中国职业教育发展大型问卷调查报告》显示，中职学生、高职学生、教师和家长选择希望继续升入高校学习的占比分别为67.80%、67.33%、61.58%和59.85%。

党的十八大以来，党中央高度重视职业教育工作，将发展职业教育摆在突出位置。习近平总书记多次到职业学校考察调研，对职业教育的重大意义、办学方向、工作方针、重点任务等作出了一系列重要论述，为职业教育改革发展指明前进方向。特别是党的十九大以后，针对新形势下产生的新问题，国家出台一系列重磅政策。2019年2月，国务院印发了《国家职业教育改革实施方案》；2020年9月，教育部等九部门印发了《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》；2021年4月，全国职业教育大会成功召开，习近平总书记对职业教育工作作出重要指示；同年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》。从深化改革到提质培优，再到高质量发展，上述政策明确了“十四五”期间职业教育改革发展的政策框架，起到了聚焦重点、疏通堵点、破解难点的作用，有效推动了我国职业教育的发展。

新职教法深入贯彻习近平总书记对职业教育工作的重要指示批示精神，巩固十八大以来职业教育改革的重要举措与发展成果，进一步完善了新时代职业教育法律制度体系，从法律层面解决职业教育在体系建设、管理实施、教育教学、权益保障等方面的热点难点和突出问题，对新时代职业教育的改革发展起到了固根本、稳预期、利长远的重要作用。

（三）适应职业教育新要求

目前，我国已建成世界最大规模的职业教育体系，人民群众对职业教育的需求已经由“有学上”变为“上好学”。

1996—2021年，我国职业教育在办学规模、办学层次、专业设置上变化巨大。1996年全国教育事业发展统计公报显示，当年全国共有职业初中1534所，在校生77.52万人；职业高中8515所、普通中等专业学校4099所，在校生数分别为395.75万人、422.79万人，各类中等职业技术学校招生和在校生占整个高中阶段教育的比重为57.8%和56.8%；高等专科学校和短期职业大学424所，在校生数122.65万人，占普通高校本专科在校生总数的40.5%。显然，当时职业教育体系分为初、中、高三级层次，以中等职业教育层次为主，专科层次高等职业教育层次占比不大。26年后的今天，根据2021年教育事业统计数据结果，全国已陆续开展本科层次职业教育，高职专科及中等职业学校稳步发展。目前共有本科层次职业学校32所，高职专科学校1486所，中等职业学校7294所（不含技工学校），2021年在校生数分别为12.93万人、1590.10万人、1311.81万人（不含技工学校）。显然，职业教育人才培养重心已由中等职业教育为主向专科层次和本科层次高等职业教育发展。我国职业教育办学地域上呈现分布广的特点，中等职业学校遍布城乡，600余所高职学校位于地市级以下地区，其中200余所在县级地方办学，有效服务地方发展，助力乡村振兴；专业上呈现覆盖大的特点，已开设专业数超过1200个，专业点高达12万多个，基本涵盖了国家经济发展的各行业门类。目前职业教育迫切需要解决“大而不强”和“叫好不叫座”的难题，加快办学主体、方针、模式等要素的转变，由原先的政府举办、追求规模、参照普教办学局面转变为政府统筹管理、社会多元办学、注重办学质量、专业特色鲜明的类型教育新格局。《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》明确提出了两点发展目标：到2025年，职业教育类型特色更鲜明，现代职业教育体系基本建成，技能型社会建设全面推进，本科层次的招生规模不低于高职招生规模的10%；到2035年，职业教育整体水平进入世界前列，技能型社会基本建成。由此可见，我国职业教育已由数量普及阶段转向内涵发展阶段，进入提质培优、增值赋能的快车道，高质量发展成为新时期的根本任务。

新职教法聚焦高质量发展，明确职业教育类型特征，从国家层面统筹推进职业教育改革，以人才培养为关键点，推进多元办学，深化产教融合，加大政策激励，加强法律保障，着力提高劳动者素质和技术技能水平，进一步将人口优势转化为人才优势，将规模优势转化成发展优势，形成服务社会主义现代化建设的强大动力。

二、准确把握新职教法修订的重点与难点

（一）修订重点

党的十八大以来，随着我国经济快速发展与产业转型升级对技术技能人才的核心素养的要求日益提高，职业教育进入高质量内涵式发展阶段。随着《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》的印发，高质量发展成为职业教育工作的主线。如何突出高质量，增强适应性是关键所在。在“十四五”规划和2035年远景目标纲要中的“建设高质量教育体系”章节，明确指出要增强职业技术教育的适应性。适应性作为职业教育的重要特点，其核心要义是职业教育要主动适应产业发展，在产业链上建专业，让学生学用一致，做学合一，培养出的学生能与企业岗位需求匹配，能与国家战略需求对接。相对应的，职业教育的专业设置、教学标准、课程内容要及时融入新技术、新工艺、新规范，对接最新的产业要求、职业要求、岗位要求。

新职教法紧紧围绕高质量发展这个重点，在第一条就开宗明义提出“推动职业教育高质量发展”的立法宗旨。新职教法将职业教育改革的实招升格为法律规范，其目的就是提高职业教育质量，通过深化教育链、改善人才链、衔接产业链、推动创新链，达到“四链”深度融合发展，加大高素质技术技能人才的培养力度，为完善现代职业教育体系、服务强国建设夯实法治基础。

（二）修订难点

习近平总书记2021年4月对职业教育工作作出重要指示，强调职业教育要深入推进育人方式、办学模式、管理体制、保障机制改革。新职教法紧紧抓住这四方面的难点为突破口，瞄准加快构建现代职业教育体系的关键。

一是育人方式的改革。职业教育作为一种类型教育，区别于培养学术型人才的普通教育，其本质是技术教育，是以让学生掌握职业技能为己任。但在过去的发展中，职业教育未脱离普通教育“学问思行”的知识育人方式，没有凸显出职业教育的类型特色。全国职业教育大会明确指出要推动“岗课赛证”综合育人，对职业教育育人方式改革提供了指引。“岗课赛证”即岗位、课程、竞赛、证书。它们是职业教育培养技术技能人才的重要载体，是学生提升职业技能的有效途径。新职教法明确了职业教育育人方式的转变，突出岗课衔接、课赛融合、课证融通的“岗课赛证”综合育人特征。在岗位方面，规定围绕国家产业布局与需要设置专业，对于先进制造等新兴专业要大力发展，让专业和岗位相匹配，与国家战略发展相协同；在课程方面，鼓励行业、企业参与专业教材开发，将生产一线前沿的新技术、新工艺、新理念融入课本，让课程紧扣岗位实际，促进学生毕业即能上岗、上岗即能操作；在大赛方面，规定国家组织职业技能竞赛等活动，搭建技能交流平台，对课程教学进行检验与示范，展示优秀技能成果，达到以赛促教、以赛促学、以赛促改、以赛促建的目的；在证书方面，规定学业证书、培训证书、技能证书均是学生从业的凭证，同时明确技能证书、培训证书与学历教育学分的转化，提高证书“含金量”，让证书成为学生就业的重要“敲门砖”。

二是办学模式的改革。作为一种类型教育，职业教育具有跨界的天然属性。学校与企业作为教育与产业两极的代表，深化产教融合、加深校企合作是办好职业教育的重要环节。但长期以来，产教融于表面，融而不合，处于浅层次、自发式、松散型、低水平状态，同时校企合作“学校热企业冷”问题突出，企业参与办学积极性不高，课程内容与职业标准、教学过程与生产过程相对脱节，“重理论、轻实践”问题普遍存在。新职教法着力深化产教融合、校企合作，将“产教结合”修改为“产教融合”，加深了其内涵，推动观念转变和制度创新。同时新职教法通过设置“专兼职岗位”“纳入企业社会责任报告”“参与专业教材开发”等多种方式推动企业深度参与人才培养，从法律层面让企业参与不难、参与有利，促进学校与企业融合成为命运共同体，形成共建共赢、多方受益的良性循环。

三是管理体制的改革。职业教育管理体制是指各级政府之间、政府与职业学校之间以及各级各类职业学校职责划分的关系，即职业教育谁来办、谁来管、谁来参与、如何办和如何管。长期以来，由于职业教育具有类型多样、主体多元、涉及广泛的特点，而管理体制的不完备导致很多工作难以有效推动、扎实落地，教育行政部门管职业教育存在一定程度的“牵不动、统不住、管不了”的客观问题。新职教法着力破除这个最大难题，规定职业教育实行政府统筹、分级管理、地方为主、行业指导、校企合作、社会参与的管理体制。同时，从国家、部委、省、市、县等多层次多维度详细明确了各方管理和协作职责。特别是新职教法规定国务院建立职业教育工作协调机制，从国家层面统筹协调工作，既体现了党和国家对职业教育发展的高度重视，同时也有效完善了原管理体制的薄弱环节，让职业教育改革发展更顺畅。

四是保障机制的改革。举办职业教育本身就是一项高投入的事业。经费投入是职业教育高质量发展的根本保障。职业教育不同于普通教育，学生不仅需要学习理论知识，还需要通过大量实践技能训练培养技术技能，学校也相应要配备更大的实训场地、更新的实操设备。联合国教科文组织曾测算过两种类型教育在办学成本上的差异，结果显示职业教育成本远超普通教育，一般可以达到3倍多。但目前来看，我国职业教育经费投入与普通教育相比依然偏低，一定程度上制约了发展。以高职为例，2021年高职学校在招生数上超过普通高校，约占高等教育整体招生数的55%，但是在获得的经费投入上却远不如普通高校，只能占到整体投入的20%。新职教法健全了职业教育的保障机制，明确了重点支持、地方为主的投入机制，一方面规定要优化教育经费支出结构，让投入与发展需求相契合，加强对农村职业教育的投入力度，体现政府统筹和主导作用；另一方面规定多渠道筹集资金，鼓励引导社会力量投入职业教育，扩大企业职工教育经费的用途，企业建立的实习实训基地可以享受相应优惠，激发行业企业举办参与职业教育、深化校企合作的内生动力，不断改善职业教育办学条件，形成全社会共同支持职业教育发展的合力。

三、运用践行新职教法的重要举措

新职教法在内容上进行了全面扩展，从五章四十条完善至八章六十九条，在原有的总则、职业教育体系、职业教育的实施、职业教育的保障条件、附则等五章基础上，增加了职业学校和职业培训机构、职业教育的教师和受教育者、法律责任等三个章节，字数也由3400余字扩充至10000余字，在内涵定位、体系建设、保障制度等方面形成了一系列有针对性的重要举措。

（一）明确职业教育内涵定位

新职教法突出职业教育类型特色，着力提升职业教育的社会地位与认可度。

一是明确了职业教育的内涵特征。新职教法相较旧法，明确了职业教育的概念、内容和特征，指出职业教育的人才培养方向是培养“高素质技术技能人才”，具体要落在核心素养上，学生要具备“职业道德、科学文化与专业知识、技术技能”的综合能力，更加突出全方位育人的内涵。职业教育学生不仅要形成专业技能，增强就业本领，还要加强专业知识学习、激发学习兴趣、促进自主学习，更要培养学生职业道德、工作态度、思想作风等方面的隐性素养。只有这样才能与高素质技术技能人才的要求相匹配。

二是明确了职业教育的类型定位。新职教法相较旧法，明确了职业教育作为类型教育的定位，强调其与普通教育同等重要。以法律形式向社会广泛传递信息，即职业教育是一种类型教育，具有自身鲜明的类型特点，与普通教育同等重要，并不“低人一等”，都是我国教育体系和人力资源开发的重要组成部分。这既是本次修法的核心理念，也是职业教育工作的出发点与落脚点。

三是明确了职业教育的办学方针。坚持党的全面领导是做好职业教育工作的根本保证。新职教法着力将党的领导落实到法律规范中，明确了必须坚持党的领导、坚持社会主义办学方向、贯彻国家教育方针的基本原则。同时对职业学校加强党的领导提出要求，公办学校要实行党组织领导下的校长负责制，民办学校要强化学校基层党组织政治功能。

（二）优化职业教育体系建设

新职教法着力构建纵向贯通、横向融通、教育培训并重、服务全民终身学习的现代职业教育体系。

一是促进职业教育与普通教育融通。原职教法规定在初中以后将实施“教育分流”，而新职教法将“普职分流”修改为“协调发展”。职业教育与普通教育虽然类型不同，但目的都是为了将学生培育成才，不同潜能的学生选择教育类型不应该简单粗暴的“一刀切”，而应根据学生特长、兴趣、知识合理科学配置。新职教法对于义务教育后两类教育的协调发展采用了“因地制宜、统筹推进”的表述，体现了“融通”的内涵，不仅有效减轻了社会对于职业教育的焦虑，也在两类教育间构建起“立交桥”，为学生提供多样化的成长成才空间和通道，满足高质量的教育体系全面、平衡、多样化的要求。

二是促进不同层次职业教育的贯通。相较于原职教法中教育体系的初、中、高三级层次，新职教法取消了初等职业学校教育，但新增了条款将职业教育教学内容前移，鼓励中小学开展职业启蒙、劳动教育等相关活动，从小为孩子培养职业技能的学习兴趣。同时新职教法着力打通职业教育止于专科层次的“天花板”，规定职业教育存在“本科及以上教育层次”，扩展了高等职业学校的发展空间，实现了职业教育体系内中、高、本甚至更高层次的贯通。

三是促进职业学校教育和职业培训并重。职业学校教育和职业培训都是稳定和扩大就业、解决高技能人才短缺、培育经济社会发展新动能的重要方式。新职教法完善职业学校教育与职业培训的学习成果融通与互认，推进学分银行建设，同时加强实施主体的互通，学校、教育机构及符合条件的企业、行业组织均可按要求依法实施职业学校教育或培训。

（三）强化职业教育的多方参与

新职教法推动向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变，让政府、学校、企业等各方主体能各司其职、各尽其责、协同发力，共同办好职业教育。

一是加强政府统筹管理。新职教法规定政府统筹协调职业教育发展，教育行政部门可以通过制定专业目录、完善教学标准、宏观管理指导教材建设等方式加强对职业学校的管理。同时政府也可以举办发挥骨干和示范作用的职业学校、职业培训机构，从而紧密对接地域的经济社会发展需要，因地制宜培养人才。

二是落实企业主体地位。新职教法对于企业的办学权利进行了深化。通过资本、技术、设备等关键要素，企业可以多样化办学，推动企业深度参与育人全过程。同时新职教法加大对企业的激励力度，通过给予奖励、税费优惠等方式，强化对产教融合型企业的支持，让企业能充分发挥职业教育办学中的重要主体作用，形成校企“双赢”的良好局面。

三是深化教师队伍建设。建设高素质、专业化的“双师型”教师队伍是职业教育教育教学中的关键。新职教法一方面加大培养教师力度，鼓励企业接纳教师实践，另一方面支持技术技能人才进校园，鼓励职业学校聘请高技能人才参与人才培养、技术开发、技能传承等工作，突出技能教育特点，让学生真正学到一技之长。

（四）完善职业教育的保障制度

新职教法加大对经费投入的保障和学生权益的保护，同时划定法律红线，让法律“长牙齿”。

一是健全经费投入制度。针对长期以来职业教育经费和投入短缺问题，新职教法规明确了政府投入职责，通过优化经费支出结构，发挥政府统筹主导作用，通过多种渠道保障经费投入到位。同时对资金使用进行规定，要求经费按照办学规模、成本、质量等因素落实，并提升资金的预算管理和使用效益。

二是维护学生合法权益。学生一直是教育中的弱势群体，职业教育生源绝大多数都来自农村或城市经济困难家庭，更为弱势。新职教法规定国家建立对职业学校学生的奖励和资助制度，让贫困家庭的孩子能通过职业教育有人生出彩的机会，从根本上阻断贫困的代际传递。同时，新职教法对学生实习权益、发展权益进行了大力保障，杜绝实习实训中将学生作为廉价劳动力、侵害学生合法权利等问题的发生。在升学、就业等职业生涯发展方面，新职教法也强调职教学生“享有平等机会”，禁止学校和用人单位设置歧视政策，做到平等对待，用法律形式有效破除社会偏见。

三是加强法律制裁措施。新职教法专门增设了法律责任一章，针对职业教育中特定的违法行为设立了法律制裁措施。与原职教法相比，将“违反教育法”升格为“违反教育法、劳动法等有关法律”，进一步拓宽法律责任范围。同时对参与职业教育的企业、学校、培训机构、行政部门等各单位或个人明确了法律责任，对违法行为的惩处进行了详细规定，从而实现“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。

新《职业教育法》历时14年出台，可谓是来之不易，恰逢其时，意义重大，弥足珍贵，不但关照了各方利益诉求，促进了社会公平，解决了人民群众最关心最直接最现实的利益问题，体现了职教师生和社会各界的共同意愿，而且有利于提升职业教育的认可度，改变社会的刻板印象，夯实现代职业教育体系法治基础，推进职业教育高质量发展，让职业教育真正实现就业无忧、升学畅通、发展广阔，让学生有学头、学校有奔头、企业有干头、家长有盼头、社会有看头，为把职业教育“大有可为”的殷切期盼转化成“大有作为”的生动实践提供了制度保障。