论我国教育法法典化的宪法基础

龚向和 魏文松：论我国教育法法典化的宪法基础

信息来源：《江苏行政学院学报》2023年第5期

摘 要：宪法对于我国教育法法典化的推进起着根本性、基础性的指导作用，为此需要通过法释义学的途径来建构教育法法典化的宪法基础。我国教育法法典化的宪法基础可以从四个维度来展开：历史叙事条款、国家目标条款、基本权利条款和政府职权条款。宪法序言以对教育事业建设整体成效进行历史叙事的方式，来奠定教育法法典化的社会基础与物质基础。宪法总纲中的国家目标条款通过设立教育发展整体目标的形式，起到统领教育法治实践以及教育法法典化进程的作用。基本权利条款彰显着现代立宪主义的核心精神，并以对公民教育权益全面保障的手段，来确立教育法法典化的权利基础。国家机构中的政府职权条款创设了国家教育权，并借由“国家义务—公民权利”的对应逻辑为教育法典责任体系的设置呈现宪法依据。上述四类宪法条款共同构筑了教育法法典化的宪法基础，为教育法典编纂工作的具体实施提供着源自于根本法层面的规范指引。

关键词：教育法；法典化；宪法

一、问题意识与分析框架

如何促进教育法的体系化建设和推动教育法的法典化进程，是我国教育法律制度建构与理论探索应当予以关注的重要议题。教育法的体系化建设是实现教育法法典化的必要前提，法典化本身也可以被认为是教育法体系化建设的规范样态，二者相辅相成，具有相互促进、融贯发展的关系。我国教育法法典化问题正在受到学界越来越广泛且深入地讨论，主要是以法学、教育学以及其他相关交叉学科的研究为基础。整体而言，学界现有关于教育法法典化、教育法体系化、教育法典编纂等命题的理论研究，主要体现了对教育法法典化本体论问题、价值论问题、方法论问题等核心问题的深入论证，集中回应与解释了教育法典的制度定位与部门法属性、教育法法典化的重要意义、教育法典编纂的模式与步骤、教育法典与受教育权的逻辑关系、教育法典编纂的域外经验与历史借鉴等重要问题。应当予以肯定的是，现有研究在一定程度上揭示了教育法法典化与教育法典的本质内涵，阐述了制定教育法典对于当下教育法治实践所具有的时代意义，并且也从各个维度出发提出了运用何种模式与思路来实现教育法的法典化，为教育法典的编纂澄清了相应的理论误区，对教育法法典化的实践路径与具体展开提供了具有可行性的建议与策略。但是，还需要予以指出的是，无论是基于对教育法法典化抽象内涵提炼而进行的形而上的价值追问，还是基于对教育法法典化具体路径探索而展开的形而下的实践循证，都属于对教育立法一般性规律的发现与总结。现有研究相对忽略了从宪法的高度出发来审视教育法的法典编纂与体系整全性问题，欠缺对宪法与教育法二者关系全面且系统的论证，缺少对于“教育宪法”规范内涵的深入挖掘。而且，宪法解释是推动宪法实施的重要环节，“在任何规范宪法的国家，宪法解释都是经常进行的。宪法解释是宪政运作中非常重要的一个环节，在宪政生活中起着不可或缺的作用”。

不可否认，宪法作为统领各类立法活动与社会事业发展的纲领性文件，其对于教育立法实施与教育事业建设起着不可或缺的指导作用。宪法与教育法具有密切的逻辑关联，宪法是教育法的规范基础，教育法是宪法的具体展开。宪法对于教育法完善发挥的是宏观与整体的指导性功能，教育法对于宪法实施起到的是微观与具体的运作性作用。教育法法典化是教育法不断完善的一种最为直观的体现，因而宪法与教育法法典化的作用也是双向的，宪法能够对教育法法典化的推进提供规范指引，教育法法典化也将有助于把宪法文本中关于教育的规定贯彻到实处，而且“教育宪法”也成为宪法与教育法二者之间相互贯通的部门宪法进路。以受教育权保障为核心来制定教育法典，其实正是对宪法文本中基本权利条款的进一步细化和落实，尤其是对公民受教育权条款的体系化展开。另外，诸如《刑法》、《民法典》以及其他法律的制定，都在第1条中明确规定是“根据宪法，制定本法”,而且个别规定也是在宪法原则与具体条款的指引下而制定的，这同样体现的是宪法规范对于诸多部门法的辐射作用。因此，对于教育法法典化问题的研究，应当重视宪法与教育法二者之间的内在关系，并尝试形成部门宪法语境中的“教育宪法”范畴。教育法法典化的实现应当以宪法关于教育的规定作为根本依据，通过法释义学的途径来挖掘宪法文本对于教育法法典化的规范价值，并以此来统摄教育法典的编纂工作，为教育法的体系完备提供总的方向性指引。本文的问题意识是侧重从宪法的视角切入，基于对宪法文本的规范性分析，来探讨教育法法典化的宪法基础，深入阐释宪法与教育法二者之间的内在逻辑关联，从而拓展已有研究的关注视野，丰富已有理论成果。

总体而言，本文的分析框架是以建构我国教育法法典化的宪法基础为逻辑起点，通过法释义学的研究进路，将现行宪法文本作为分析对象，从历史叙事条款、国家目标条款、基本权利条款、政府职权条款四个层次深入解析教育法法典化的宪法依据。基于规范分析的立场与方法论指导，通过对宪法文本的规范梳理，探索宪法文本中能够为教育法法典化提供规范支撑的实质内容，致力于宪法与教育法的衔接与贯通，从而构筑起我国教育法法典化的宪法基础。

二、作为教育法法典化宪法基础的历史叙事条款

宪法序言作为我国宪法规范体系的构成部分，是宪法文本的开篇与前缀。因为宪法序言本身的特殊性，并且学界对其法律属性与规范效力尚未形成共识，致使宪法序言在诸多场域之中都没有受到足够的重视，宪法序言也并没有发挥出应有的价值与功用。从文本结构来看，宪法序言承载着两个层面的制度使命：一是阐述国家根本；二是进行历史叙事。其中，历史叙事为“理解现行宪法提供了背景知识，具有正当性论证、构造宪法体制和指引宪法实施三方面的功能”。在宪法序言当中，能够为教育法法典化提供宪法解释依据的条款，正是历史叙事条款。

（一）我国宪法序言的法律效力及其功能定位

宪法序言对我国历史发展的整体脉络进行了总结和回顾，其中前6个自然段以历史叙事的方式对我国古代、近代、现代历史发展的重大阶段进行了精炼地描述。特别是从第2自然段到第6自然段，主要是以时间演进的形式对我国近现代发展进程中的重大事件与历史成就进行了概括，系统呈现了我国作为一个团结奋进的多民族国家所走过的不平凡历程与取得的辉煌成就。据此可知，应当辩证地看待我国宪法序言的法律效力，如果可以将法律的效力划分为“强规范性”与“弱规范性”,那么宪法总纲、公民的基本权利和义务、国家机构章节中的宪法条款具有“强规范性”,能够在社会发展与司法实践当中得到体现和适用。而宪法序言一章中的宪法条款则展现的是“弱规范性”,在社会发展与司法实践当中的直接体现和适用是有限的。但是，并不能据此否认我国宪法序言所具有的法律效力，特别是包括教育等内容在内的历史叙事条款的规范属性。我国宪法序言的功能主要体现为其所具有的“继往开来”的功用，“继往”是对历史过往与发展成就的回顾与总结，“开来”是对今后各项社会事业发展的推动与期许。另外，就宪法序言与宪法正文的关系来看，“序言的规定对于正文的实施具有指导意义，正文的解释和修改不得违反序言的精神；序言具有隐含的规范性，序言中确立的隐含规范是宪法规范的重要组成部分，必须得到尊重和遵守”。

（二）宪法序言对教育发展的历史叙事价值

宪法序言因其自身的特殊性，在法律效力上呈现了“弱规范性”的特征，并且也具有相应的功能定位，这是就宪法序言整体性特征而言的。那么，对宪法序言当中的历史叙事条款，也应当秉持此种宪法解释思路，将关于教育的历史叙事条款放置于宪法释义学的基本思路中进行阐述。宪法序言第6自然段具有特殊的地位与作用，这是因为这一自然段所表述的事实是现代史，所描述的现象是当下的宪法事件。宪法序言第6自然段规定：“教育、科学、文化等事业有了很大的发展，社会主义思想教育取得了明显的成效。”应当予以肯定的是，这一自然段对新中国成立以后我国工业、农业、教育、科学、文化等各项社会事业发展呈现出的新面貌、新特征，进行了历史画卷式地展现，而且教育以社会事业与思想教育的形态受到了立宪者的重视。宪法与教育的关系在宪法序言当中，主要体现为宪法文本以历史叙事的方式肯定了教育事业发展数十年来所取得的巨大成就，以及对社会主义思想教育的肯定。不可否认，宪法序言对教育发展的历史叙事价值，既是对教育过往历程的一种认可，同时也暗含着对当下教育发展的推动力。当然，宪法序言对于教育的这种肯定是一种整体性的肯定，自然也涉及了对为教育发展提供重要保障的教育立法与教育政策的肯定。之所以宪法序言当中关于教育的历史叙事条款能够作为教育法法典化的宪法基础，是因为宪法序言第6自然段以一种概括的方式默认了既有教育立法与教育政策所发挥的规范作用。

（三）历史叙事条款对教育法法典化的铺垫

通过对宪法序言第6自然段与教育之间关系的阐释，可以推导出教育发展与教育立法之间潜在关联的必然性，并据此对宪法序言中关于教育的历史叙事条款作为教育法法典化的宪法基础进行证成。更进一步而言，宪法序言中关于教育的历史叙事条款对于教育法法典化所起到的是一种铺垫作用。历史叙事条款虽然不能为教育法法典化提供直接的规范依据，但是能够从历史演进的视角对教育法法典化的必要性与正当性进行说理式回应。换言之，教育事业属于国家建设的一部分内容，国家建设的需求也可以被视为解读历史叙事条款重要实践价值的依据。“以国家建设为线索阅读现行宪法文本，序言，可被视为制宪权与国家建设方案记载”。教育法法典化的推进应当获得宪法规范的支撑，并从宪法序言当中的历史叙事条款中援引到宪法依据。历史叙事条款对教育法法典化的铺垫作用，既是一种对历史事实的记述，同时也是对当下教育立法实践的推动。教育的高质量发展内在地要求外部要形成良好的制度环境，在立法上要提供充分的规范支撑作用。

教育法法典化是对教育立法规范进行有效整合的过程，这一过程潜在地要求在立法理念上要实现从制定教育单行法向制定统一的教育法典进行转变。历史叙事条款对教育法法典化的铺垫作用，表明了教育立法与教育政策对于支持教育发展的一贯性与连续性。在新中国成立到改革开放之初的近30年时间中，我国对于教育治理的模式主要是依政策治教，国家政策成为主导和推动教育发展的主要制度力量。“依政策治教是新中国成立初期直至高考恢复期间，我国教育发展实践的一个突出特征，诸多教育发展规划都是来自政府制定的各项政策，而且许多具有重大影响乃至转折性的教育事件也是与教育政策具有非常大的密切关系，教育政策成为主导教育发展的关键因素”。自1980年以来，直至当下的40多年时间里，随着多部教育单行法的相继制定，我国对于教育治理所采用的模式主要是依法治教，教育立法成为确保教育事业稳定发展的重要方式。1993年，在第二次全国教育工作会议通过的《中国教育改革和发展纲要》中还提出了依法治教，这也反映了我国教育治理理念的变迁。教育治理理念与治理模式的转变也在一定程度上凸显了教育立法的重要性，教育立法对于在教育领域实现良法善治占据着举足轻重的地位，而且教育法法典化对于提升教育治理体系和治理能力现代化水平也起着积极的促进作用。历史叙事条款为教育法法典化的顺利推进与开展提供了正当性依据，为教育法典的编纂铺垫了形式意义上的宪法基础。

三、作为教育法法典化宪法基础的国家目标条款

宪法总纲作为一种根本制度形式一直都存在于宪法文本之中，并且占据着宪法文本比较大的篇幅，一度超过宪法文本体量的五分之一。“宪法总纲条款的最大特征是具有纲领性，即规定了一种国家未来要实现的目标，在德国法上被称为国家目标规定。宪法总纲规定了国家的基本制度，包括经济、政治、文化、社会、生态、军事和外交，同时还涉及国家的基本结构形式以及国体、政体等方面的内容。宪法总纲的特殊之处体现在其所具有的纲领性和政策性特征，因为其规定了国家的整体结构样态，对国家与社会总的发展目标进行了描述。宪法总纲中围绕着教育而设定的国家目标条款，同样也奠定着教育法法典化的宪法基础。

（一）教育事业发展向度的宪法框定及其目标预设

就教育事业发展的基本向度而言，宪法总纲以设置国家整体发展目标的形式对其进行了框定。在宪法总纲当中与教育有关的条款主要是《宪法》第19条和第24条，这两个条款作为国家目标条款对教育事业发展进行了目标预设，指引着教育事业的发展与教育改革策略的实施。

就宪法总纲的具体内容来看，《宪法》第19条规定：“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。国家发展各种教育设施，扫除文盲，对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育，鼓励自学成才。国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。国家推广全国通用的普通话。”这一规定明确强调了我国发展教育的基本目标是建设社会主义教育事业，旨在促进全国人民科学文化水平的提高。那么，从教育法制建设来看，我国致力于建设的也应当是社会主义教育法制体系，并以此作为教育事业发展的制度保障。而且，我国发展的教育类型也是多元化的，从学前教育、初等教育、中等教育到高等教育，都在国家教育发展整体规划布局之中，并为此提供各类教育保障措施。另外，民办教育也成为我国教育事业的重要构成，国家鼓励社会力量参与到教育事业建设当中。《宪法》第24条规定：“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明的建设。国家倡导社会主义核心价值观，提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德，在人民中进行爱国主义、集体主义和国际主义、共产主义的教育，进行辩证唯物主义和历史唯物主义的教育，反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想。”这一条款体现了教育发展与社会主义核心价值观的紧密联系，各类教育形式的开展是践行社会主义核心价值观的重要途径。因此，这一规定也在一定程度上为教育事业建设与教育立法开展确立了基本理念，明确了社会主义教育的价值遵循与发展取向。

（二）宪法总纲对教育立法的指引作用

宪法总纲中关于教育的国家目标条款是指引教育事业建设的根本法依据，同时也是推动教育立法活动开展的重要宪法基础。《宪法》第19条和第24条作为国家目标条款，表明了我国发展的教育本质上应当是社会主义教育，而且是能够满足广大公民教育核心权益保障诉求的现代教育。就宪法总纲与教育立法的关系来看，宪法总纲为教育立法的发展提供着方向性指引，这种指引以一种间接性与潜在性的方式存在。对此有学者认为：“总纲中的教育条款的规定实际上已经蕴涵了宪法教育基本国策的制度建构、组织程序保障等功能。已经超越‘国家与个人’的宪法一般关系，而是着重建立一种合理的教育法秩序，所以，此一宪法总纲的教育规范也就代替了学界一向解释的基本权利的客观法功能。”宪法总纲中关于教育的国家目标条款，在一定程度上成为指引教育发展的基本国策，是教育发展的根本方针，诸多教育立法活动的开展与教育政策的制定都需要据此来展开。国家目标条款将教育发展作为一项基本国策列入国家的整体发展规划之中，凸显了对于现代教育高质量发展的重视程度，同时也体现了宪法总纲对于教育立法的积极引导作用。

更进一步而言，宪法总纲与教育立法的主要契合之处在于，两者都是从推动教育发展与服务于国家发展整体规划的角度出发，将教育事业的稳定发展放置于核心地位。任何立法活动的开展都应当遵循宪法精神与宪法原则，都不能与宪法规范相违背，这是维护宪法权威与宪法有效指导具体立法实践的重要体现。宪法总纲主要规定了基本国策，“从法理上看，基本国策条款作为宪法条款的一种类型，既不同于传统政治学意义上的国策或政策，也不同于一般法律意义上的权利义务条款，它应当具备根本性、可持续性、中立性、规范性等特征”。宪法总纲中的国家目标条款表明国家举办各种学校、发展各类教育事业，这就必然要求教育立法也需要为不同类别的教育提供法律保障，诸如为此已经制定了《教育法》等九部教育单行法，还有《终身教育法》、《学前教育法》、《学校法》、《考试法》等法律也在制定和讨论当中。与此同时，国家鼓励社会力量依照法律规定举办各种教育事业，据此相应地制定了《民办教育促进法》。另外，国家为了推广全国通用的普通话，还专门制定了《国家通用语言文字法》。国家目标条款中的这些规定都充分体现了与教育立法的密切关系，宪法设置的国家目标需要通过一系列的教育单行法来推动实现和加以保障。

（三）国家目标条款对教育法法典化的统领

国家目标条款统筹规划了教育事业建设的总体目标，并对教育法法典化起着相应的统领作用。国家目标条款对教育发展的目标预设，需要立法工作的实施来提供相应的制度保障，为各类教育的发展都提供规范支撑。当然，随着教育法法典化进程的深入推进，这些教育单行法又将需要从分散化、独立化、碎片化走向统一化、体系化、集中化，这是实现教育法法典化的内在要求。国家目标条款对教育事业的建设而言，强调的是整体性规划，而教育法法典化对教育立法的实施而言，更加侧重于体系化构造，二者最大的共同之处就在于推动教育领域的制度优势更好地转化为治理效能。“法典是成文法的高级形式。我国教育法典的编纂不是简单汇编已有的教育法律条文，而是由有权机关制定一部调整教育领域所有主要社会关系的全面系统的法律”。国家目标条款对教育法法典化的统领作用，是以将教育立法工作放置于教育事业建设整体规划布局之中为基本前提的。宪法为教育事业建设所设置的基本国策与主要任务，也客观地对教育立法提出了一定的要求。

教育法法典化虽然属于针对教育领域问题而开展的立法活动，但仍然是国家立法规划范围内的一部分，依然需要在国家统筹规划中进行。宪法总纲作为规定国家发展大局的纲领性文件，自然也对教育立法以及教育法法典化产生着统领作用。《宪法》第19条明确表明我国要发展的是社会主义的教育事业，其目的是致力于提高公民的科学文化水平，这也必然要求教育法典的编纂应当以此为目的，致力于对公民教育权益的保障以及为社会主义教育事业的发展提供法治保障，推动教育治理体系和治理能力的现代化建设，推动教育制度优势向治理效能的转化。《宪法》第24条强调各种形式的教育是为了加强社会主义精神文明的建设，同时也重申了教育的属性要求，要进行爱国主义、集体主义和国际主义、共产主义的教育，进行辩证唯物主义和历史唯物主义的教育。那么，相应地，对于教育属性的保障也需要通过教育立法以及教育法法典化来实现。具体而言，在教育法典总则之中，应当体现对宪法总纲内容的承继与重申，明确教育立法的基本原则与主要任务，反映出对社会主义教育法制建设的立法要求。同时在教育法典各个分则之中，也要深入贯彻宪法总纲的具体规则，将对各类教育类型的保障进一步细化和落实，提升法律制度的可操作性和可实践性。

四、作为教育法法典化宪法基础的基本权利条款

基本权利为公民所享有，其重要程度不仅体现于宪法专设公民的基本权利和义务一章来予以专门性保障，同时也体现为其是宪制发展的核心目标与重要价值遵循。基本权利条款作为宪法保障公民权利最为直接的体现，同时也是国家机构及其权力生成、存续的基本前提。“公民基本权利的立宪发展彰显国家追求进步、追求法治的姿态。基本权利保障制度的前行也往往仰赖于宪法文本的规定或者解释，公民基本权利观念也总是在现实与文本之间寻求突变”。基本权利条款之所以能够作为教育法法典化的宪法基础，主要是因为基本权利条款保障的核心权利范畴是公民享有的受教育权，这也是编纂教育法典的重要权利基础。

（一）我国公民教育权益的宪法表达及其类型化

宪法作为处于法律效力金字塔尖的规范，是记述公民基本权利内容的制度形式，更是公民的权利保障书。在现行宪法文本当中，公民的基本权利和义务一章是专门规定公民基本权利的文本依据，对公民基本权利的类型与内容进行了直接规定。但是，在宪法文本其他章节中，同样也或多或少、或直接或间接地体现了对公民基本权利的规定与保障。从宪法文本关于公民基本权利的保护规定来看，在内容上大致可以划分为以下方面：基本权利的原则、对基本权利的限制、政治权利、人身权、人格权、社会经济文化权利，其中对受教育权的保护规定主要体现在社会经济文化权利之中。因而在宪法文本之中，对于公民教育权益的全面保障，主要凝结在受教育权这一权利范畴。换言之，受教育权其实正是宪法文本对我国公民教育权益进行保障与规定的宪法表达。与此同时，从世界范围内来看，受教育权已经作为一种为大家熟知和认可的权利概念，被很多国家的宪法与法律规定和保护，而且这种受教育权的宪法表达已经成为一种基本的共识。受教育权是在宪法层面最能够体现公民教育核心利益的权利概念，在制度保障与理论研究上相对而言已经比较成熟和深入。

（二）公民的基本权利和义务对教育立法的塑造与约束

公民的基本权利和义务一章作为宪法文本当中非常重要的构成部分，被放置于国家机构这一章之前，充分彰显了现代宪制发展对于公民基本权利保障的重视程度。公民的基本权利和义务中关于教育的基本权利条款，在一定程度上揭示了立宪者对保障公民受教育权的关注与肯定，同时也强调了受教育权利与义务的内在统一性特征。换言之，受教育权既是一种宪法所肯认的权利，同时也是宪法对公民设置的一项义务。宪法文本中关于教育的规定，塑造了公民的基本权利和义务的体系，同时构成了宪法文本中的基本权利条款，为公民教育权益的保障提供了直接的宪法依据。当然，在基本权利条款为公民受教育权的保障奠定了根本法层面的规范基础之上，还需要制定诸多的教育单行法和其他相关立法来细化和落实。因而公民的基本权利和义务也将对教育立法工作的具体实施，产生非常重要的塑造与约束作用。

宪法关于公民基本权利的保护应当实现从文本向实践的转型，“宪法是一个国家的根本大法，具有最高的法律地位。宪法所规定的基本权利，不应当停留在宪法文本上，而应当在现实生活中得到体现和保障”。宪法对公民基本权利和义务的设置，属于一种宏观性的规定，在进一步细化和实施的过程当中，必然会影响到教育立法活动的进行，并且也会对受教育者的行为产生一定的制约功能。与此同时，《宪法》第47条也规定：“国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。”据此可知，国家除了对社会力量依照法律规定举办各种教育事业进行鼓励之外，也对从事教育的个人给予很大的帮助，这也充分说明国家对于多元主体参与教育事业建设的巨大扶持力度。《宪法》第49条还规定：“父母有抚养教育未成年子女的义务，成年子女有赡养扶助父母的义务。”这一规定体现了父母对于未成年子女所应当承担的教育义务，宪法不仅规定了受教育的双重属性，同时也表明在家庭教育权的基础上，父母也负有教育的义务。上述宪法的具体规定都必然会对教育立法活动的实施产生影响，塑造着教育立法的基本原则与内在逻辑，并且也对教育立法具体内容的呈现产生一定的约束作用。

（三）基本权利条款对教育法法典化的推进

宪法文本中的基本权利条款依循着对公民教育权益进行充分保障的价值理念，同时要求教育立法为此提供重要的实施方案。不可否认，基本权利条款规范价值的实现以及公民受教育权的保障，必须是以立法活动的开展作为关键途径。立法是权利保障的重要方式，权利是立法活动的核心目标。基本权利条款对教育法法典化起着推进作用，奠定着教育法典编纂的权利基础，教育法典总则与分则都应当将对受教育权的保障贯穿于始终。更进一步而言，宪法与教育法的共同目的都在于对公民受教育权的保障，受教育权作为基本权利条款的重要内容是立宪的核心目的，同时也是教育立法乃至教育法典编纂的重要保障内容。

以基本权利条款作为教育法法典化的宪法基础，能够确保教育法典编纂活动的顺利进行以及高质量立法活动的开展，彰显教育法典的权利保障理念。具体来看，基本权利条款对教育法法典化的推进作用，主要体现在以下三个方面。其一，将受教育权保障体现在教育法典的具体规定之中。我国教育法法典化的推进，在逻辑顺序上应当遵循先总则、后分则的制定思路。教育法典总则作为教育法典整个体系构造的基础，应当首先确立保障受教育权的基本原则与理念。教育法典分则作为教育法典体系的具体展开，应当从可操作性层面体现对受教育权的保障，增强法律制度的实践面向。其二，实现宪法与教育法典在立法逻辑上的衔接。基本权利条款的实施依赖于教育立法的推动，教育法典的编纂应当是依据宪法而制定，这一规定应当在教育法典第1条之中就加以明确，以此来实现宪法与教育法法典化在权利保障逻辑上的相互衔接，从而促进基本权利条款得以贯彻到实处。其三，满足新时代下公民高质量教育的现实诉求。在数字化时代，公民对于教育发展有了更高的需求，教育质量应当得到提高，从而满足公民的全新诉求。这反映在教育立法实践当中，就需要及时地开展立法活动，遵循科学的立法理念，采用合理的立法技术和立法手段，实现教育领域的高质量立法，推动教育立法从分散化走向集约化，进而确保公民的教育需求能够得到满足。

五、作为教育法法典化宪法基础的政府职权条款

国家机构一章同样是宪法文本的重要构成内容，从宪法层面赋予了全国人民代表大会、国家主席、国务院、中央军事委员会、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关、监察委员会、人民法院和人民检察院等国家机构相应的法定权限。从深层次的法理来看，宪法文本设置国家机构并赋予其相应的职责权限，主要是通过权力的赋予来设置相对应的国家义务，从而确保公民权利的实现。在国家机构这一章的具体规定中，能够作为教育法法典化宪法基础的主要是政府职权条款，这一条款类型既体现了一种赋权理念，同时也暗含着一定的控权思维。

（一）“权利—义务—权力”对应关系的宪法解读及其实现

在宪法基础理论当中，国家与公民、权利与义务是经常被用来探讨的重要宪法范畴。依据宪法原理，将上述两组概念相结合，主要存在四组对应关系：公民权利——国家义务、公民权利——国家权力、公民义务——国家义务、公民义务——国家权力。就其内在逻辑而言，公民权利是立宪的基本初衷，公民权利的实现需要国家义务来加以推进，而国家义务的履行就决定着要确立相应的国家权力。因此，公民权利与国家义务的对应关系最能体现现代宪制的核心精神，公民权利决定了国家义务，进而决定着国家权力存在的合理性与正当性基础。“从宪政理念和宪法的历史来看，宪法应是用来约束政府的，而不是用来约束公民的，政府是宪法义务的承担者”。相应地，国家权力的行使应当是在法律范围内，依据法定程序，并且要致力于推动公民权利的实现与保障。“政府必须根据国家宪法和法律规定的权限范围行使权力。超越限制范围行使权力，在性质上就是对人民保留给自己而没有赋予国家的权利的侵犯。”国家权力的生成取决于公民权利的内在诉求，国家权力的运行需要受到制约与监督。

宪法基本原理影响着宪法规范体系的构造，同时也决定着“权利—义务—权力”对应关系的内在逻辑。宪法强调以国家权力作为手段与途径，来确保和切实推进国家义务的履行，从而最终实现对公民权利的维护。宪法的基本逻辑在于尽可能地为公民权利的实现提供条件保障，同时对国家权力作出限制。因而国家机构作为宪法文本中独立的一章，正是遵循了这样一种思维，从宪法的角度赋予国家机构一定的权限。对此也有学者认为：“国家义务是满足公民权利的需要，人权、国家义务、国家权力三者的关系是：‘权利的需要’决定国家义务并进一步决定国家权力；国家权力服务于国家义务并进一步服务于人权。”在国家与公民的对应模式之中，对于两者关系的宪法解读应当立足于现代宪制理念的践行，将对公民权利的保障贯穿于宪法制度设计与实践的始终。“权利—义务—权力”对应关系的实现，依赖于国家机构准确合理地行使权力，立法机关、行政机关以及司法机关要各司其职，切实履行自身的职责，而且公民也要正当行使权利。与此同时，“权利—义务—权力”对应关系的实现，还需要将宪法原则与理念涵摄于法治实践当中，逐步完善宪法实施机制，提高宪法实施水平。

（二）国家机构作为义务主体对教育立法的制度性保障

宪法文本当中的国家机构一章是确立各类国家机关法定权限，并确保其正当行使权力的重要宪法依据，同时也为教育事业建设与教育立法开展提供了制度性保障。在宪法规范体系之中，国家机构既是宪法所规定的权力主体，同时也更是宪法所设定的义务主体，主要目的是服务于公民权利的实现，推动社会各项事业的建设与发展。国家机构作为义务主体对教育立法所起到的作用是一种制度性保障作用，对宪法原则性、宏观性规定进行贯彻落实。国家机构作为义务主体，主要是相对于基本权利而言的。“基本权利对国家(机关)的效力是由宪法关系主体之间权利义务的对应性决定的。通说认为：宪法是调整公民与国家之间关系的根本大法，宪法规定的公民基本权利就是国家及其机关的基本义务”。综合来看，宪法文本中关于政府教育职权的规定主要体现在第89条、107条、119条之中。其中，《宪法》第89条规定，国务院行使的职权包括“领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作”。这一规定体现了宪法对国家教育权的设置，对教育等工作事业的领导权和管理权是由作为最高行政机关的国务院来统一行使的，因而国务院是作为主要的权力主体和义务主体来推动教育事业的建设与教育行政立法的开展。

与此同时，《宪法》第107条也规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”这一条款体现的是县级以上地方各级人民政府对教育事业享有的主要是管理权限，并且将其范围限定在本行政区域之内。此外，《宪法》第119条还规定：“民族自治地方的自治机关自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业，保护和整理民族的文化遗产，发展和繁荣民族文化。”据此可知，在民族自治地方，其教育事业主要是由自治机关行使管理权限。通过对上述条款的分析可以发现，国家教育权是宪法所创设的一项公权力，而且主要是体现为教育领导权和教育管理权，国务院、地方各级政府以及民族自治地方政府享有教育管理权，而教育领导权则是由国务院享有。国家教育权的设置对于教育事业建设而言，属于一种制度性保障，这一权力的生成与行使是确保教育事业建设与教育立法实施的关键。而且国家教育权的设置也使得国家机构能够依据宪法行使权力，在教育事业建设实践过程中发挥应有的作用。

（三）政府职权条款对教育法法典化的保障

政府职权条款作为宪法文本中的重要内容，对国家机构进行了一定形式的赋权，确保国家机构能够依据宪法行使权力。政府职权条款为国家机构教育领导权和教育管理权的行使提供了宪法依据，确保国家教育立法与教育政策能够顺利实施。究其本质而言，教育领导权和教育管理权其实都属于行政权抑或是教育行政权的范畴，因而政府职权条款也主要是从教育行政的角度出发对国家机构权力的行使进行规制。政府职权条款之所以能够作为教育法法典化的宪法基础，是因为其主要是从制度实施与政府施政的视角出发，确保教育立法能够落到实处，从而促进教育领域的制度优势能够顺利地转化为治理效能。因此，政府职权条款对教育法法典化所起到的主要是一种保障作用，使得教育法典在进行编纂的过程中以及完成编纂之后，能够得到贯彻落实，同时为司法实践提供制度参照，并为教育事业的建设与发展提供制度支撑。这也印证了“法律的生命不在于逻辑，而在于经验”所暗含的法理意蕴，教育法典的重要价值也应当体现在实践当中，并且从实践中得到给养，从而不断完善。因此，政府职权条款对于教育法法典化的保障，需要坚持对教育法典总则中的基本原则、教育法典分则中的具体规定进行落实，推动教育立法与社会实践的有效连接。

我国教育法法典化的推进，不仅仅是要关注教育立法的开展与教育制度的设计，同时也要重视教育法治实践，推动教育法律制度的落实，推动宪法与教育法从文本走向实践。政府职权条款的设计恰恰体现了对于教育立法实践的深入推进，是将法律制度付诸教育事业建设实践当中的一种规范途径。因此，政府职权条款对于推进教育法法典化具有重要的现实意义，应当重视对政府职权条款规范内涵的挖掘。从前文对“权利—义务—权力”对应关系的宪法解读来看，宪法文本中的政府职权条款其实也可以被视为国家义务条款，宪法赋予国家机构一定的教育权，其实就是要求国家机构履行相应的义务。就其内容体系构造而言，国家义务可以划分为尊重义务、保护义务以及给付义务三个层次。当然，从广义上讲，教育权主要是相对于受教育权而言的一种权力范畴，可以被划分为国家教育权、社会教育权、家庭教育权，宪法文本中的政府职权条款主要设置的是国家教育权，所对应的权利概念是公民受教育权。政府职权条款通过设置国家教育权——教育领导权和教育管理权的形式，来推动教育法法典化的实现。因此，在教育法典编纂的过程中，无论是教育法典总则的制定，还是教育法典分则的制定，都要遵循宪法文本中政府职权条款的规定，来设置相应的国家教育权，使得教育法典在权利义务关系结构上更加完整。

六、结语

总而言之，我国教育法法典化的推进，不应忽略宪法所具有的根本法地位，而是应当注重发挥宪法规范在教育法典编纂进程中的重要指引作用。我国教育法法典化的实现是一项兼具全面性、系统性、复杂性特征的立法工程，绝不是一朝一夕所能完成的，因而必须审慎对待这一立法规划。通过宪法释义学对宪法文本进行规范分析，宪法文本中的历史叙事条款、国家目标条款、基本权利条款、政府职权条款共同构筑了教育法法典化的宪法基础，成为推进教育法法典化的重要宪法依据。从部门宪法的视角出发，学界对于教育法学的研究应当致力于建构“教育宪法”的规范体系与理论框架，运用宪法思维指导教育法典编纂的实践工作，唯有如此我国教育法法典化才能更为有序、更为顺利地推进。