学位形态变革与《学位法》的制定

湛中乐 李烁：学位形态变革与《学位法》的制定

来源：《行政法学研究》2020年第3期，本文仅供交流学习，若涉版权问题，敬请告知处理。

摘 要：我国由《学位条例》确立的学位制度在形态上是国家学位,与之相对应的是以美国为代表的大学学位。在学位形态上坚守国家学位抑或转变为大学学位是《学位条例》修订中绕不开的前提性议题。作为我国学位形态的核心制度,学位授权制度的缺陷虽能通过“修补”得以完善,但其与学位制度目标的不适应性、时代滞后性决定了学位授权制度的正当性难以证成,加之为落实国务院“放管服”要求,《学位法》在学位形态上应实现由国家学位向大学学位的变革。体现在立法思路上,首先是学位授权审核的放开,高校一经获得办学许可即享有学位授予权。在此基础上,为保障学位授予质量,由国家对高等教育认证机构进行认可,再由经国家认可而具备相应资质的高等教育认证机构对高校整体及其专业进行认证。这一过程中,国家通过认可标准、认证标准以及学位授予最低条件的设定间接参与对学位授予质量的控制。

关键词：学位立法；国家学位；大学学位；《学位法》

问题的提出

1980年2月,《中华人民共和国学位条例》(以下简称“《学位条例》”)的出台,标志着我国学位制度的正式建立。作为我国首部教育立法,《学位条例》出台至今的近40年中,在保障我国高层次人才培养质量、促进我国科学事业发展等方面发挥了重要作用。 但随着我国学位授予工作中学位授权、学位授予相关争议频发,加之实践中出现了诸多《学位条例》出台时无法预料的新情况以及突破《学位条例》的新做法,现行学位制度的缺陷及其滞后性逐渐显现出来。为回应现行学位制度缺陷,增加有效制度供给,修订《学位条例》并出台《学位法》已成理论界与实务界的共同愿景。

为推进《学位法》出台的进程,2012年在国务院学位委员会办公室的委托下,马怀德教授领衔的中国政法大学课题组,开始了《学位条例》修订的课题研究工作,并于2015年提交了《学位法(修订建议稿)》(以下简称“《修订建议稿》”)。 因《修订建议稿》秉承的是“能不修改的就不要修改,能少修改的就少修改,尽可能在现行《学位条例》的基础上进行适当的增加、修改和删除,使《修订建议稿》与《学位条例》始终保持历史的传承性,而不是重新立法” 之立场,故《修订建议稿》在内容上仅是对现行学位制度细节上的“修补”。

立法技术上,《修订建议稿》对现行学位制度的恪守,从促成《学位法》出台角度看,无疑是最佳选择。但倘若过于强调“守成”,而回避制度上的可能创新,则可能错过全面反思我国学位制度的机会,《学位条例》修订的意义也会大打折扣,尤其是理论界对于现行学位制度上还有诸多指摘之处,如何修订《学位条例》尚难定一尊。其中,分歧最大也最为紧要的是学位形态选择的议题。对此,可将其概括为国家学位与大学学位两种学位形态的对立,该分歧之所以最为紧要,在于其决定了《学位条例》修订思路以及《学位法》具体制度构建上的差异。

具体而言,倘若认为我国应坚持国家学位形态,只需在“修补”《学位条例》的基础上出台《学位法》即可;倘若认为我国学位形态应变革为大学学位,则意味着《学位条例》确立的学位制度将面临根本性调整,《学位法》的制定需“另起炉灶”。那么,《学位法》该如何就学位形态做出抉择?对此,本文拟立足于我国学位制度之现实,比较国家学位与大学学位两种学位形态的差异,并在反思我国现行学位制度的基础上明晰学位形态的变革方向,最终落脚到《学位法》的立法思路上。

一、我国学位制度的形态

学位制度是国家为保障学位授予质量而构建起来的一整套与学位授予工作相关的法律制度总和。我国的学位制度在内容上主要包括学位授权与学位授予两大环节,二者共同发挥对学位授予质量的保障作用。其中,学位授权主要通过学位管理单位对学位授予单位的事前授权以及事后评估来对学位授予质量进行前端控制;而学位授予则主要由被学位管理单位授权的学位授予单位,依循国家设定的学位授予条件向学位申请人授予学位,进而对学位授予质量进行末端控制。

我国学位制度在形态上被称之为国家学位,不仅与学位授权制度中的事前授权审核、事后质量评估密切相关,还与学位授予制度中学位授予条件的设定不可分割,但起决定性作用的是学位授权审核环节。依据《教育法》第28条,学校及其他教育机构只有获得许可才具有办学资格, 但获得办学许可的高校并不当然取得学位授予资格。《学位条例》第8条规定:“学士学位,由国务院授权的高等学校授予;硕士学位、博士学位,由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予。授予学位的高等学校和科学研究机构及其可以授予学位的学科名单,由国务院学位委员会提出,经国务院批准公布”。由此,学位授予资格并非高校的当然权利,高校必须经由国家的另行授权——向国务院学位委员会提出申请,国务院学位委员会审核通过,才能成为学位授予单位,或者获得就某学科专业授予学位的资格。此时,高校享有的学位授予权作为国家权力的学位管理权的组成部分而存在。

除学位授予单位和学位点资格认定外,学科专业设置、学位授予质量评估以及学位授予条件设定等一系列与学位授予相关的权力亦均来自国家。国家对这些与学位授予相关的事项进行统一管理,高校仅被动做出反应。具体而言:

首先,就学科专业设置而言,《学位条例暂行实施办法》第2条规定:“学位按下列学科的门类授予:哲学、经济学、法学、教育学、文学、历史学、理学、工学、农学、医学。”在此基础上,国务院学位委员会制定了《授予博士、硕士学位和培养研究生的学科、专业目录》,以此作为国务院学位委员会学科评议组审核授予学位的学科、专业范围划分的依据。最终的结果是,学位授予单位只能按照该目录中各学科、专业所归属的学科门类,申请获得学位授予资格并授予相应学位,而无权在目录外自主设置新型交叉学科及其专业学位类别。

其次,就学位授予质量评估而言,为保证学位授予质量,学位授权环节之后同样是由国家来对学位授予质量进行评估。从条文来看,《学位条例》第18条仅规定国务院“停止或撤销学位授予资格” 的法律后果,而遗漏了学位授予质量的具体评估问题。实践中,为落实《学位条例》第18条关于“保证所授学位的学术水平”的要求,学位授予质量评估工作主要由国务院学位委员会自上而下组织开展。对于已获得学位授予资格的高校,国务院学位委员会经过学位授予质量评估,认为其不能保证所授学位的质量时,可停止或撤销该高校的授予学位资格。

最后,就学位授予条件而言,《学位条例》作了统一规定,学位申请人一经符合《学位条例》规定的学位授予条件,即应被授予学位。由此,限制了学位授予单位“进行创制性学位授予条件的设置”——学位授予单位只能在细化《学位条例》设定的学位授予条件前提下制定学位授予实施细则,无权增设新条件。尽管《学位条例》对此未予以明确,但同样坚持国家学位形态的《修订建议稿》给出了明确答案,其第17规定:“学位授予单位在对国家立法设定的学位条件予以细化时,不应增设其他条件。”

综上,就学位授予质量的事前控制而言,我国的思路是“建立在‘高门槛’准入审核基础之上的,国家作为学位授权审核的组织者和最终审批者”。因此,谁有资格授予学位,就何种学科、专业授予学位、依据何种条件授予学位等问题均取决于国家自上而下的决定,高校只是在国家的“委托”下按照国家的统一规划颁发学位。同时,在学位授予质量的事后评估中,亦完全由国家主导,高校只能被动接受国家的评估。国家权力的主导使得学位成为一种“国家信用”担保的公共资源。

二、学位形态的另一种选择

不同于我国的学位形态,“美、英、德等欧美国家的当代学位制度是一种属于学校本位的学位制度”,即大学学位形态。尽管不同国家的大学学位形态并非截然相同,理论界对何谓大学学位亦有争议,但关于大学学位形态的认识一般是以美国学位制度为“样本”刻画出来的。美国的学位制度内涵丰富,其大学学位形态的成型主要由学位授予的前端环节——办学许可、认证、认可所决定。

（一）办学许可(license)

在美国,“如果具备法定学位授予权的实体正确授予学位(即非因欺诈或错误而授予学位),则该被授予的学位有效”。换言之,倘若某个实体授予的学位有效,前提是该实体有学位授予权。从美国实际看,根据联邦与州的分权,教育事项主要是州的职能,学位授予权的来源主要在于州政府。经由州政府授权是教育机构(超过98%)获得学位授予权的主要途径,也是教育机构之所以被称之为大学(学院)的必备条件。州政府授权形式多样,除少数州通过州宪法的直接授权或者州的“宗教豁免”法令赋予大学学位授予权外,更多的州是通过完善法规和监管标准体系来完成授权,在这套法规和监管标准体系下,州高等教育管理机关通过颁发许可赋予高校学位授予权。故美国高校的创设,通常应先经过登记而成为具有法人资格的教育机构,但教育机构要转变为享有学位授予权的高校,则应经过州政府的许可。

从历史角度看,美国各州的高等教育管理机关在颁发办学许可的过程中,最初并未对于教育机构的资质进行严格审查。“只是从上世纪中叶以后,随着人们对高等教育质量的关注逐渐增强和政府的管制不断强化,州政府在许可审核中才逐渐发挥更加实质性的作用”。即便如此,在对办学许可审核标准宽严问题的把握上,美国各州之间存在较大差异。如《弗罗里达州教育法》第1005节第32条规定弗罗里达州“颁发办学许可所应满足的最低条件”。但更多的州几乎未设定任何类似标准,故但凡能负担设立成本,或者可说服州议会颁发特许状的教育机构,均可获得学位授予权,而不论是否具备授予学位的相应办学条件。办学许可审核上的宽松策略最终使得“学位作坊”“可疑学位”在美国许多州大行其道,由此引发了人们对美国整体层面学位授予质量的担忧。

（二）认证(accreditation)

在美国,教育机构经办学许可获得学位授予权后即可授予学位。鉴于联邦政府及各州均不直接干涉各高校的教育内容,为保证不同高校所授学位质量处于同一较高水平,美国形成了完备的高等教育认证制度——“一个供高等教育界使用的,为保障以及改进高校和专业质量的外部评价过程”, 由具备相应资质的机构对高校整体或专业达到一定质量标准的承认或证明。经州政府许可而获得学位授予权仅说明高校满足举办中等后教育的最低条件,不意味着其所授学位的质量能得到保障。在区分不同高校所授学位的质量中,高等教育认证制度发挥关键作用。获得学位授予权的高校,只有通过由高校同行成立的非官方、非营利的六大区域性认证机构或其他权威专业认证机构的认证,所授学位的质量才合格。那些未经过认证的高校,尽管享有学位授予权,但授予的学位没有“含金量”,甚至可以说“无异于一张废纸”。

除对高校或专业认证外,认证机构的另一重要职能是对被认证高校新增学位项目的审核。美国2008年《高等教育机会法案》规定,院校的实质性变化需要通过第三方认证机构下设实质性变化委员会的审核和预先批准。新增学位项目便属常见的“院校实质性变化”,经过认证的高校,如果拟新设学位项目,应通过认证机构下设实质性变化委员会的审核和预先批准。以美国西部院校联合会(六大区域性认证机构之一)为例,为确保学位项目的新设不会影响高校的教育目标、授权范围和教育质量,委员会及下设实质性变化委员会对经其认证的高校,根据该高校已有学位项目的级别、领域、历史、数量和质量等,对其新设学位项目进行分级审核和预先批准。还例如,加州大学2011年学术项目和学术点审核程序指南中就明确规定:“加州大学伯克利分校内部的各学院或系在设立新的学位项目时,需要首先符合西部院校联合会即第三方认证机构制定的‘院校实质性变化’的规定,即该变化对学校的质量、目标、范围或控制力起着显著的影响”。

（三）认可(recognition)

认证机构对高校整体或专业进行认证的同时,为避免认证机构的良莠不齐,美国形成了对认证机构进行外部性评估的认可制度,即“对认证的认证”,以确保认证机构的质量及有效性。对此,美国采取的是“双轨”模式,即作为行业协会的高等教育认证委员会(CHEA)与作为政府机构的联邦教育部(USDE)下设的国家机构质量与诚信咨议委员会(NACIQI)均有权对认证机构进行认可。高等教育认证委员会与国家机构质量与诚信咨议委员会二者各自独立开展认可工作,但二者出发点不同:前者主要对各认证机构所认证的高校和专业负责;后者则对在高等教育方面进行项目资助的联邦政府负责。通常而言,那些希望获得联邦政府资助项目的高校或专业,所寻求认证的认证机构,必须得到USDE的认可,以此确保联邦政府资助项目的高质量;而CHEA对认证机构的认可,目的在于赋予认证机构学术上的合法性,并通过认证保障、提高高校整体或专业的学位授予质量。大多数认证机构希望并且在事实上获得了CHEA和USDE的双重认可。

在认可标准上,CHEA作为行业协会,主要依据自己制定的标准对认证机构进行认可。而USDE则主要基于NACIQI制定的法定标准对认证机构进行认可,由于USED关切的问题是高校或专业是否符合联邦政府资助项目所要求的质量标准,故USED认可标准除了认证机构的资质要求之外,还包括认证机构的认证标准,以此判断高校整体或专业是否满足特定质量要求而可获得联邦政府资助项目。1992年美国《高等教育法》首次把联邦教育部对认证机构进行认可的标准写入法律,其中包括对被认证对象的十项基本要求(即认证标准):学生成绩、课程、师资、设施、财务和管理能力、学生服务、招生、学位学分的管理、学生申述记录及对获得联邦学生资助项目要求的遵守情况等。被认证对象只有达到这十项基本要求才能通过认证机构的认证。同时,《高等教育法》并不禁止认证机构或行业协会采用本法规定的认证标准之外的其他标准,这意味着认证机构或行业协会可在法律规定的认证标准基础上结合专业领域或地理区域特点增加新的标准,由此确保认证标准的灵活性与多样性。

综上,在美国,教育机构一经获得办学许可即享有学位授予权,背后的认知是:学位授予权是高校的固有权利,故美国的学位制度是以高校为中心进行而建构的,高校居于主导地位。体现在谁有资格授予学位,就何种学科、专业授予学位问题上,获得办学许可意味着高校概括享有所有学科、专业的学位授予权,就何种学科、专业授予学位完全取决于高校。倘若被认证的高校拟新设学位项目,则由对其进行认证的高等教育认证机构下设的实质性变化委员会对其审核和预先批准。实质性变化委员会的审核和预先批准较为灵活,特定条件下,拟新设学位项目的高校可无需经预先批准,而自行在该学位级别甚至学科领域新设学位项目。体现在依据何种条件授予学位问题上,美国各高校自行设定学位授予条件并依据该条件颁发学位,即便是高等教育认证机构也不会对此进行干涉。至于学位授予质量评估问题,同样是由认证机构对经过其认证的高校整体或专业定期开展外部审查,以保障并维持学位授予质量,国家并不直接参与其中。

三、我国学位形态的变革方向

不同学位形态之选择决定了学位制度构建上的差异。《学位法》制定中,学位形态的选择是无法绕开的议题。该议题的解决需要全面反思我国现行学位制度,尤其是作为国家学位形态决定因素的学位授权制度,“对症”才能“下药”。

我国学位制度并不完善,学位授权制度更是为理论界所普遍诟病。诟病之处主要在于:第一,《学位条例》及其暂行实施办法对于学位授权审核的程序问题付之阙如,由此导致学位授权审核程序“本身就是一锅粥”,不仅缺乏透明度,而且难以确保公正性。西北政法大学申博案中,西北政法大学提起行政复议的主要理由便是陕西省学位委员会学位授权审核程序违法。第二,学位授权制度下,“政府垄断了学位授权资源的分配,学位授权单位间的竞争逻辑必然是面向政府的‘分配性努力’而非教育过程中的‘生产性努力’”,这就导致了学位授予点“重申报、轻建设”倾向,所谓“重申报”往往表现为高校在学位授予点申报中不惜弄虚作假。西北政法大学申博案中重新进行专家评审的原因在于,参评高校的申报存在“材料不规范”“数据不真实”等问题。当然,学位授权制度的以上缺陷尚不足以说明国家学位形态应被变革,此类缺陷尚可通过制度的修补得以完善,《修订建议稿》采取的便是该思路,但这不意味着《学位法》就应坚守国家学位形态,理由如下:

首先,与学位制度目标的不适应性决定了学位授权制度在正当性上难以证成。学位制度的终极目标是保障并提高高等教育人才的培养质量。作为具体实施者,高校在保障并提高我国高等教育人才培养质量中发挥着直接作用,由此决定高校在学位授予工作中应有相当自主性。但学位授权制度下,“学位授予工作实行的是高度行政化的直接管理和严格的计划管理,从学位授权审核、学科专业设置等都被纳入国家统一的计划中”,高校缺乏必要自主性。以学科专业的设置为例,依据《学位授予和人才培养学科目录设置与管理办法》,一级学科的调整每10年进行一次,授予硕士、博士学位和培养研究生的二级学科目录每5年编制一次。问题是,社会经济的发展日新月异,“相当多的新兴学科属于交叉学科,是现行的学科目录所难以涵盖的”,而新兴交叉学科的设置必须依据刚性标准层层审批,削弱了学位授予单位学科调整的积极性,也使得学位体制难以满足市场对人才结构的需求。

其次,时代滞后性是决定我国学位形态应当变革的另一动因。“国家学位制度是特定历史阶段的特殊产物,小规模、均质化的高等教育是实行国家学位制度的前提,本质上是一种后发国家发展高等教育的质量控制机制。当前,中国高等教育学生规模庞大,校际之间的培养质量却又极不均衡,客观上国家已经不可能再继续通过统一的国家学位制度为每一所高校提供信誉支持”。实践中,我国已然出现了学位形态由国家学位向大学学位转变的趋势,各高校授予的学位虽在名义上是国家学位,但其事实上早已“在现有法律框架下,按照各自学校的定位,以不同方式进行学位授予管理,其颁发的学位所蕴含的实际水准有着明显的差异”。在这一意义上,只有将学位定位为大学学位而非国家学位,才可解释各高校积极提升学位授予质量的动机以及不同高校所授学位质量在事实上的差异。

最后,为落实国务院“放管服”要求,需要实现国家学位向大学学位的变革。具体而言,“在我国学位授权审核的实践中,国家教育主管部门曾受到一些高校和学者的尖锐批评,比如,高等教育是我国计划经济的最后一座堡垒等”。这一批评可能有所夸张,但其折射出来的问题却是客观的,即“虽然目前学位制度改革中引入市场化的竞争机制,但国家通过分配名额的方式实际上控制着学位授权审核,并不是达到一定的标准就能获得学位授予立项建设。因此,学位授权审核依然是计划色彩浓厚的行政内部审批,而且这种审核具有很强的主观性”。“放管服”的基本要求是简政放权、放管结合、优化服务,转变政府职能,具体到高等教育领域如学位制度上,则是要求逐渐破除束缚高等教育发展的体制机制障碍,减少国家对学位授予工作的直接干预或控制,确保高校在学位授予中更大办学自主权。大学学位形态在实质上与“放管服”改革“下放权力”“管理重心下移”的基本逻辑相契合,通过学位形态向大学本位的回归,可实现权力由国家向高校的下放,也即学位管理工作重心由国家向高校的下移。

我国学位形态的变革除须考虑必要性,还应关注可行性。如有学者认为,“以美国为例,作为大学学位制度运行的典型代表,它的大学学位制度能焕发光彩,很大程度上取决于第三方非政府组织认证机构的存在”。而我国,在一个相当长的时期内社会组织仍将处于发育和完善阶段,学位授予的“进入”和“退出”机制仍需要政府来把关。言下之意是,我国缺乏类似于美国的高等教育认证机构,故无法放开学位授权审核,大学学位形态在我国不具备可行性。

本文认为,这一观点有待商榷。具体而言,成熟的高等教育认证机构与学位授权制度是对立的关系。美国没有类似于我国的学位授权审核,为保障学位授予质量而需高等教育认证机构的存在。我国学位授权制度下,无论事前学位授权审核,还是事后学位授予质量评估均仰仗国家自上而下的主导,缺乏类似于美国的高等教育认证机构生长的制度环境。惟放开学位授权审核,高等教育认证制度才有确立之必要,高等教育认证机构等社会组织才真正有存在与发展的空间。可预料的是,随着学位授权审核的放开,国家及市场的力量会迅速催生一批成熟的高等教育认证机构。日本便是如此,随着二战后高校设置许可标准的降低,日本除了改组了原有学位授予机构,建立国家的评价认证组织——大学评价学位授予机构,还激活了大学基准协会的认证职能,二者均可对大学进行认证。

事实上,我国已经具备了实行大学学位形态的现实条件:一方面,为深化学位授权制度改革,2008年4月国务院学位委员会下发《关于高等学校开展学位授权自主审核工作的意见》,20所高等学校获准开展学位授权自主审核——不仅可以增列和调整博士、硕士学位授权点,而且还有较大的学科设置权,可自主设置交叉学科,按照一级学科管理。华中科技大学便通过学位授权自主审核获得法学一级学科博士学位授予资格。学位授权自主审核工作的开展表明我国学位授权审核的松动。另一方面,2007年,教育部成立了全国工程教育专业认证专家委员会,开始了工程教育领域的专业认证试点工作。目前,教育部已开始医学类、经管类、师范类的专业认证工作,其他类专业认证工作则在筹备中。尽管我国目前开展的此类专业认证由国家主导,但其在认证标准及认证程序设定上的经验对于我国高等教育认证制度的建立与完善亦有所裨益。

四、《学位法》的立法思路

《学位法》制定中,大学学位作为我国学位形态的变革方向,意味着制度设计上办学许可与学位授权的合一。对此,只须在保留办学许可的基础上放开学位授权审核即可。高校一经获得办学许可,即当然享有所针对所有学科、专业的学位授予权,无需单独向学位管理单位进行个别化申请。“办学资格和学位授予权限同时取得有利于树立这样一种观念:如果教育机构未达到学位授予的要求,就不宜办学”。

学位授权审核放开后,不意味着学位授予质量无法得到保障。大学学位形态下,学位授予质量在市场导向下主要由各高校负责,巨大的市场竞争压力面前各高校会更加注重对学位授予质量的自我控制与提升。更为重要的是,除了高校的自我控制外,高等教育认证机构对高校整体或专业的认证,构成了学位授予质量坚实的外部保障。随着高等教育认证制度的建立,一方面,高校只有经过认证机构的整体或专业认证,授予的学位才被认为是有“含金量”的,否则无法得到社会的认可;另一方面,已被认证的高校拟新设学位项目的,还应通过与其结社的高等教育认证机构之审核和预先批准,如此方能就新设学位项目颁发学位。不难发现,此时的学位授予质量保障中,高等教育认证机构代替了国家学位形态下国务院学位委员会的角色。

大学学位形态下,为确保认证的有效性,国家须对认证机构进行“元认证”,即对认证机构的认可,通过认可赋予认证机构之认证资质。至于由谁承担对认证机构认可的职能,美国采取的是“双轨”模式,作为行业协会的CHEA与作为政府机构的USDE均有权对认证机构进行认可。但随着联邦政府对学生援助的金额日益巨大,加之实践中出现高校通过引诱策略增加学生总数并浮报学生助学贷款之现象,美国国会开始将矛头指向认证机构,由此使得联邦教育部开始加强对认证机构的问责力度,并寻求对认证机构认可工作的主导地位。所以,未来美国可能走向政府主导质量认证的“单轨”制模式,私人机构的认可组织将转型为查核与咨询角色。至于日本,尽管其高等教育认证制度源于美国,但为了实现国家对高等教育认证机构的强有力控制,日本对高等教育认证机构的认可采取的是“单轨”模式,只有经文部科学省认可的认证机构才具有认证资格。

借鉴美国的发展趋势以及日本的现实经验,为确保认证机构的质量和有效性以及加强对认证机构的国家控制,应构建一套由国家主导的认证机构资质的准入机制,由专门认可机构对认证机构进行“元认证”。鉴于“学位管理是教育法律体系中的重要问题之一,教育行政机关作为主管部门,具备管理的能力,无需另设学位管理委员会”,参考美国、日本均是由教育行政机关统一管理、监督和综合协调全国认证机构的认证工作之现实,可将国务院学位委员会、省级学位委员会“虚化”为决定国家或本省学位发展与建设的咨询议事机构,由教育部承担对认证机构进行认可的职能。教育部和国家认证认可监督管理委员会联合制定认可标准,由教育部学位司依据申请对认证机构开展认可工作,并向社会公布经过认可的认证机构名单。当然,为了支持和引导认证机构的发展,还有必要将增量教育资源的分配经教育部认可的认证机构对高校或专业的认证结果相挂钩。

此外,在认证标准制定上,同美国一样,“日本根据国情,在认证机构的认证标准上加入更多的诸如问责、结果导向、可量化等国家考量因素”。借鉴其经验,教育部和国家认证认可监督管理委员会联合制定认可标准时,应明确被认证对象(高校)应达到的基本标准(即强制性认证标准),进而对其学位授予质量提出要求。换言之,作为认可机构,教育部只对那些执行由其制定的强制性认证标准的认证机构进行认可,同时高校为了获得认证机构的认证,势必会努力达到国家制定的强制性认证标准。当然,国家制定的强制性认证标准只是最低标准。《学位法》并不禁止认证机构或行业协会采用强制性认证标准之外的其他标准,认证机构可以制定自己的认证标准,认证机构行业协会亦可制定行业标准,但这些标准均须高于的国家强制性认证标准。由此,既可通过国家对高校学位授予质量施加的影响而间接保障学位授予质量,还可通过不同认证机构制定的认证标准之间的竞争促使学位授予质量的提升。

最后,国家除了通过设定认可标准、认证标准来对高校学位授予质量进行间接控制之外,学位授予最低条件的设定同样可以作为国家保障学位授予质量的重要手段。具体而言,在大学学位形态下,高校只要不滥用其权利,公布并遵守其自身创设的规则,就可自行设置授予学位的条件,即便该学位授予条件高于《学位法》设定的条件。因此,《学位法》的制定应先确立统一的国家学位授予最低条件,以此作为不同高校学位授予质量的最低控制线。在此基础上,进一步赋予高校在不与《学位法》设定的学位授予条件相抵触前提下,制定严于国家最低条件的学位授予条件的权利。这样一来,不同高校可以结合自身具体情况,在学位授予实施细则中规定能够体现办学特色的学位授予条件,并依据该条件颁发学位。高校之间学位授予条件的宽严,进一步导致其学位授予质量上的不同,“由此在事实上承认了不同高校在人才培养上的差异性,强化了市场本位的学位授予质量观,更有利于国家人才培养目标的实现”。