关于民办学校财产清偿顺序和剩余财产处理的规定

《民办教育促进法》第五十九条 对民办学校的财产按照下列顺序清偿：

（一）应退受教育者学费、杂费和其他费用；

（二）应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用；

（三）偿还其他债务。

民办学校清偿上述债务后的剩余财产，按照有关法律、行政法规的规定处理。

【释义】 本条是关于民办学校财产清偿顺序和剩余财产处理的规定。

一、 民办学校财产清偿的顺序

民办学校在进行财产清算后，可能会出现学校资不抵债的情况，也可能会出现学校清偿债务后还有剩余财产情况。如果出现学校资不抵债的情况，那么同为学校的债权人，谁可以优先受偿，这对于每个债权人来说至关重要。对此法律规定了受偿的顺序。根据本条的规定，在受偿顺序中排在第一位的是受教育者，即应当首先退还受教育者的学费、杂费和其他费用。这一规定与我国的《破产法》中破产财产的清偿顺序是不同的，在企业破产中，职工工资和劳动保险的费用是列在最优先受偿的位置的。可能有的人会认为，从经济学的角度来说，学费是受教育者从学校购买教育服务产品所支付的费用，这与企业间交易行为产生的债务是相同的，偿还受教育者的学费应当放在第二位。但是考虑到目前许多家庭为孩子支付的学费是家庭的多年储蓄，从保护学生受教育权，维护社会稳定来看，法律规定优先清偿受教育者的学费是合理的。在受偿顺序中排在第二位的是应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用。职工工资和社会保险费用直接关系职工的生活和养老、医疗、失业等保障问题，涉及他们切身利益。因此，法律也将其列为较为优先的受偿顺序。排在受偿顺序第三位的是其他债务。债是按照合同约定或者依照法律的规定在当事人之间产生的特定的权利义务关系。民办学校承担的债务包括合同之债、侵权之债等。例如民办学校与其他单位签订教学器材的买卖合同，民办学校作为买方在提取货物后没有支付货款，由此产生的债务就属于本法规定的其他债务。

在清偿中还有两个问题需要进一步探讨。一是关于可以用于清偿本条所规定的债务的民办学校的财产的范围。根据本法第48条的规定，民办学校可以向金融机构申请贷款，那么民办学校就可以以学校的资产作为抵押。这样民办学校的财产中有一部分成为金融机构贷款的担保物。例如，民办学校将自身的某一财产作为抵押，获得了一定数额的贷款。作为担保物的民办学校的财产，是否属于民办学校清偿债务的财产范围呢？对于这个问题，本法虽然没有规定，但根据民法中物权优于债权的原理，民办学校的财产应当首先向抵押权人进行清偿。金融机构作为抵押权人，以学校的特定财产作为学校履行债务的担保，在债务履行期届满抵押人未清偿的，不论债务人是否负担其他债务，金融机构都对担保物有优先直接受偿的权利。抵押权人可以与抵押人协议以抵押物折价或者以拍卖、变卖该抵押物所得的价款受偿。因此，作为担保物的民办学校财产不属于本法规定的民办学校用于清偿债务的财产范围。另一个问题是，民办学校经过清算后，如果发现有尚未缴清的税款，税款应当如何清偿。对此本法也没有规定。根据《企业破产法》、《公司法》等的规定，公司企业所欠税款的偿还在顺序上优于除职工工资和劳动保险费用、清算费用以外的其他债务，可以参考这一规定办理。

二、 民办学校剩余财产的处理

对于办学状况良好的民办学校，学校终止时，学校的剩余资产会有较出资人的投入多出的增值部分的资产，这就产生了民办学校剩余财产的归属和如何处理的问题。

在本法制定前，国务院《社会力量办学条例》第43条规定，教育机构清算后的剩余财产，返还或者折价返还举办者的投入后，其余部分由审批机关统筹安排，用于发展社会力量办学事业。根据这一规定，民办学校清算后的剩余财产，出资人只能得到其投入到民办学校的部分，出资人对办学期间的增值部分的资产，不能享有所有权。民办学校的其他剩余财产，由审批机关，主要是教育行政部门统筹安排，用于发展民办教育事业，如资助其他民办学校等。

对于剩余财产的处理，总体来说，目前实际中出现的问题并不突出，这主要是由于多数民办学校建校时间还不长，学校的发展还处于初期，学校的积累还不多。对于终止的民办学校，由于资不抵债的较多，因此对于这类学校也不存在剩余财产的处理问题。但有的民办学校认为条例的规定难以执行。例如，某从事外语考试培训服务的民办学校，办学非常成功，并取得了较高的经济效益。该校的负责人表示，办学成功是学校同仁共同努力的结果，在学校的积累越来越多的情况下，需要明确同仁对这部分财产的所有权关系，否则会破坏学校的凝聚力。但由于《社会力量办学条例》的有关规定，学校无法承诺有关同仁对学校积累的财产享有“期权”。在这种情况下，学校只得采取其他的方式以规避条例的规定。

在《民办教育促进法》制定的过程中，剩余财产的处理问题是争论较大的问题之一。争论的焦点是出资人是否享有以及在多大程度上享有剩余财产的所有权。一种观点认为，民办学校应当是公益性的，出资人投资办学，在任何时候都不得再要求收回资金，学校的剩余财产一律归社会所有，应由有关的国家机关负责用于发展民办教育。第二种观点认为，民办学校应当坚持公益性，但为了吸引投资，可以在学校终止还有剩余财产时，将投资返还投资人。办学期间的积累归社会所有。第三种观点认为，应当根据民办学校的不同性质，采取不同的处理方式。对于营利性的民办学校，应当根据谁出资谁所有的原则，规定投资人享有其投入的财产及其增值收益；对于非营利性学校，剩余财产不再返还，为社会所有。

对于剩余财产的处理，在一些国家有明确的规定。日本《私立学校法》第51条规定，解散的学校法人的剩余财产，除合并及破产的场合外，在向主管机关提出清理终结的申报时，依捐赠行为规定，归属其应归属者。不能依前项规定处理的财产，归属国库。国家为资助私立学校教育，将依前项规定归属于国库的财产（金钱除外）转让或无息贷给学校法人。但是国家亦可以把相当于该财产价额的金额作为补助金支出。韩国和我国台湾地区的《私立学校法》均有类似的规定。在上述国家和地区，私立学校的剩余财产，除依捐赠者的意愿处理外，一律归属国库，用于资助私立学校教育。由于在这些国家和地区中，根据《私立学校法》设立的学校，学校的财产必须是经由捐赠获得的，私立学校属于非营利性的组织。举办者的捐赠行为一经作出，捐赠财产即属于学校，举办者不再对其享有所有权。捐赠者可以决定学校解散时剩余财产的归属，如捐给其他学校或公益机构，但捐赠者不得再要求返还其捐赠财产。当然，上述规定适用于非营利性的私立学校。对于非依《私立学校法》设立的学校，则不适用《私立学校法》的有关规定。

我国民办学校的情况复杂，既有捐资办学，又有大量投资办学的；既有非营利性的，实际上又有营利性的学校，因此，对于剩余财产的处理，不可能作出像日本《私立学校法》那样的统一的规定。《社会力量办学条例》采取的办法是，对于捐资人，不予返还；对于非捐赠的出资人，在学校终止时，可以得到以其原出资额为限的返还。但问题是，作为投资人，其投资行为必然要求得到利润，也即经济上的回报，否则他就会选择捐资。因此，仅仅规定直至学校解散时，出资人才可以“还本”，是无法满足投资人的利益的。《民办教育促进法草案》对于剩余财产的处理，基本沿用了《社会力量办学条例》。但为了平衡民办学校投资人的利益，草案规定了“合理回报”条款（参见第51条的释义）。根据草案的规定，给予投资人在办学期间一定的经济上的“合理回报”，作为对投资人举办民办学校的奖励。投资人取得“合理回报”之后，在处理剩余财产时，只可取得原出资额，不得再要求学校资产的增值部分。对于这一部分的增值财产，则由审批机关负责用于民办教育事业。对于非营利性学校，由于学校的财产是捐赠财产，捐赠人在学校成立后，不再享有捐赠财产的所有权，规定剩余财产返还举办者的投入，无疑是要求将剩余财产的一部分返还给捐赠者，这种做法不符合民事法律的有关规范，显然是不合适的。对于营利性学校，投资者应当按照其出资份额，取得相应的收益。投资者不仅可以依法在学校存续期间取得回报，在学校终止时，也应按出资比例享有资产的增值。

由于对于剩余财产的处理存在不同意见，立法过程中有关本条的修改也经历了一个过程。2002年8月提交常委会审议的草案第二次审议稿对草案进行了修改，规定：民办学校清偿债务后的剩余财产，根据民办学校的性质，归举办者所有或者由审批机关统筹安排，用于发展民办教育事业。2002年10月和12月提交常委会审议的草案第三次和第四次审议稿删去了“根据民办学校的性质，归举办者所有”的规定，实际上恢复了原草案的规定。在草案经过第四次审议后，草案的表决稿再经修改，规定：民办学校清偿上述债务后的剩余财产，按照有关法律、行政法规的规定处理。立法者的意图在于，由于民办学校的资产来源方式多样，对其清偿债务后的财产处理，也应根据不同情况作出不同的处理。其处理方式要依据有关的法律、行政法规的规定办理。这主要是两类情况：对于非营利性的民办学校，根据《公益事业捐赠法》的有关规定，学校终止后，剩余财产应当由教育行政机关予以安排，用于民办教育事业的发展。对于营利性的民办学校，应当按照民法的有关规定，投资人之间按照出资比例分配剩余财产。