营利性民办学校公民受教育权保障问题研究

本文刊载于《中国教育法制评论》第23辑（2022年）。

杨挺，西南大学教师教育学院副院长、教授

王红，重庆江北新村国兴小学教师

目录

1

营利性民办学校的性质：分析营利性

民办学校公民受教育权保障的前提

2

营利性与公益性的冲突：阻碍营利性

民办学校公民受教育权的实现

3

公共性：营利性民办学校公民受教育

权保障的逻辑起点

前言

改革开放四十多年来，我国公共服务供给逐步形成政府与市场共同参与的格局，在此背景下，民办教育不断发展壮大，成为我国国民教育的重要组成部分。2016年修订的《中华人民共和国民办教育促进法》提出对民办教育实行分类管理，根本目的在于规范和发展民办教育，更好地保障公民受教育权。实行分类管理后，营利性民办学校一方面要通过营利来满足举办者获利的需求，另一方面作为公共教育机构又承担着保障公民受教育权的责任，如何平衡营利性民办学校的营利性与公益性来保障公民受教育权，成为一个重要的理论问题和政策问题。

营利性民办学校的性质：

分析营利性民办学校公

民受教育权保障的前提

一

(一)营利性民办学校具有营利性

1.投资办学的经济属性体现了营利性

首先，出资人的出资目的是获取利益。我国民办教育的基本特征是投资办学(邬大光，2007)，这就意味着出资人举办民办学校是以经济利益为导向，其办学动机是获取利益。民办学校出资意图抽样调研表明，66.2%的举办者是为了投资；全国人大教科文卫委员会2005年的调查显示，90%的民办学校举办者要求获利(方建锋，2017)。其次，资本具有逐利性。社会资本是为了得到回报而投资在社会关系中的资源(文东茅，2004)，逐利是社会资本的典型特征。支撑营利性民办学校的社会资金具有寻利性就凸显了其营利性。最后，企业法人的产权认证。由《中华人民共和国民办教育促进法》可知，营利性民办学校要获得工商行政管理部门办学许可，办学结余按公司法相关规定处理，所以营利性民办学校就是企业，举办者享有基于股权而产生的法人财产权，可自由分配利润。

2.法律规定体现的营利性

首先，相关法律更改了教育不得以营利为目的的规定。2015年颁布的《中华人民共和国教育法》将“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”修改为“以财政性经费、捐赠资产举办或者参与举办的学校及其他教育机构不得设立为营利性组织”。同年颁布的《中华人民共和国高等教育法》处理了“不得以营利为目的”的规定。2016年颁布的《中华人民共和国民办教育促进法》也明确规定营利性民办学校举办者可以取得办学收益。其次，定价机制依靠市场调节。《中华人民共和国民办教育促进法》第三十八条规定“营利性民办学校的收费标准，实行市场调节，由学校自主决定”，这意味着政府放开了对其收费标准的限制，作为企业法人，营利性民办学校享有自主定价权，可根据市场竞争自主确定收费标准，凸显了营利性。

(二) 营利性民办学校具有公益性

1.教育活动具有公益性

教育具有为社会服务的功能，教育为公众和团体服务是教育公益性的重要体现(邬大光，2016)，因此教育活动本身就具有天然的公益性。营利性民办学校是为公众服务的，在培养社会人才、促进社会发展等方面发挥了巨大作用，这就体现了其公益性。

2.投资办学效益的外溢性体现了公益性

首先，民办学校扩大了教育供给，满足了教育需求。当前公共教育资源 无法满足公民教育需求，社会力量参与教育供给已是客观事实。《2020年全 国教育事业发展统计公报》显示：全国共有各级各类学校53.71万所，其中民办学校18.67万所，占全国学校的比重为34.76%；各级各类学历教育在校生2.89亿人，其中民办学校在校生5564.45万人，占全国在校生的比重为19.25%。可见民办教育在平衡教育资源的需求与供给方面贡献较大。其次，民办教育缓解了教育经费不足问题，减轻了政府财政压力。虽然我国财政性教育经费已连续八年超过GDP 的4%，但是我国学生基数大，且2019年才实现财政性教育经费投入超过4万亿元，2020年教育部还表示要完善落实4%的长效机制(王家源等，2020)，我国财政性教育经费投入还不足。依靠民间资本办学的营利性民办学校很少受财政支持，减轻了政府财政压力。

3.法律规定对公益性的引导

首先，法律对教育公益性有明确规定。现行法律体系对教育公益性有明确规定，营利性民办学校要坚持社会效益与经济效益相统一，其公益性不言而喻。其次，在义务教育阶段限制举办营利性民办学校是从消极层面体现了营利性民办学校的公益性。从属性来看，义务教育是国家为公民提供的公共产品和公共服务，属于纯公共物品，若不限制在义务教育阶段举办营利性民办学校，义务教育公益性与营利性间的天然矛盾必然会将义务教育推向市场，会破坏义务教育的公益性。因此在义务教育阶段限制举办营利性民办学校在保障义务教育公益性的同时，也体现了营利性民办学校的公益性。

(三)营利性民办学校性质的定位：公益性为主、营利性为辅，强调公共性

1.营利性民办学校的营利性与公益性从排斥到共存

2002年颁布的《中华人民共和国民办教育促进法》第五十一条指出“出资人可以从办学结余中取得合理回报”，引发了一系列关于“合理回报”的讨论，民办教育公益性与营利性的争议也由此展开。有研究指出，“合理回报”不是分红，而是对投资办学的肯定(张春生，2003)；有研究认为，“合理回报”是一种奖励性回报而非投资性回报(许安标等，2003)。2002年颁布的《中华人民共和国民办教育促进法》将“合理回报”放在了第七章“扶持与奖励”，即法律本身认为“合理回报”并非“营利”。这意味着民办学校公益性与营利性是互斥的。

后来有研究者从外部性视角来理解民办教育公益性与营利性的矛盾，如有学者提出“市场化公益行为”，认为公益性和营利性机构都可提供公共教育，教育公益性并不必然排斥营利性行为(劳凯声，2003)；有学者指出营利性是有关办学行为与办学结余的制度安排，公益性是办学影响，两者具有非矛盾性(文东茅，2004)；还有学者认为公益性与营利性是两种价值取向，并不矛盾。2016年分类管理规定的正式提出表明法律承认了民办学校营利性与公益性共存的特征。

2.分清民办教育公共产品属性与私人产品属性的主次

从经济学角度看，民办教育具有“准公共产品”的特征。根据萨缪尔森 (P.A.Samuelson)“公共产品”观点可知，非排他性是公共产品的典型特点之一 (Samuelson，1954) 。事实上公办学校和民办学校提供的教育产品本质上都属于公共产品，但二者在成本收益方面的不同追求导致公共性程度有差异。公办学校是政府基于公权力确定教育服务的规模，并享有法律规定的成本义务和收益权益；营利性民办学校是举办者基于个人意愿承担成本收益。自主定价会导致一定程度的教育排他性，所以营利性民办教育是介于“公共产品”与“私人产品”间的“准公共产品”。

“准公共产品”与“私人产品”有本质差异，营利性民办教育产品应以公共产品属性为主，私人产品属性为辅，强调教育的公共性先于私人性。哈贝马斯 (J.Habermas) 认为：“公共性本身表现为一个独立的领域，即公共领域，它和私人领域是相对立的。”(哈贝马斯，1999)不难看出哈贝马斯认为公共性是对所有人都开放的空间，体现的是公共价值和公共利益。受教育权强调的就是公共利益，所以要保障受教育权就要强调教育的公共性。但教育的公共性与私人性并非非此即彼，市场化背景下私人因素卷入公共教育导 致教育公共性与私人性的界限越发模糊，不能将教育属性简单地界定为公共性或私人性，要看到教育兼具这两种属性(陈兴发，2015)。因此在强调营利性民办学校公共性的同时，要尊重其私人性。

二

营利性与公益性的冲突：

阻碍营利性民办学校

公民受教育权的实现

(一)影响公民入学机会平等权

入学机会平等权是指公民依法平等享有入学机会的权利。人学机会平等权的保障与教育资源的供给有密切联系。国家义务教育4A标准的可获得性指要有合适的教育机构存在，教育机构又是资源分配的结果之一，在此从营利性民办学校的布局来分析。在资本寻利导向下，与经济欠发达地区比，民间资本会倾向于经济较发达地区，有研究显示东部和中部的民办高等学校多于西部(樊晶等，2015)。与经济较发达地区公共财政投入较多、市场需求多元化所形成的公办民办教育“双优”格局相比，经济欠发达地区公共财政投入不足而导致公共教育不足、营利性导致民办教育资源稀缺，从而形成了公办民办教育“双差”格局。

经济欠发达地区教育资源的稀缺意味着营利性民办教育资源配置出现了偏差，使公民获得的教育资源存在差异，处于经济欠发达地区的群体在入学机会方面无法享有实质平等，影响公民入学机会平等权。罗尔斯(J.B.Rawls)在论述公平时采用了两条基本原则：平等自由原则、公平机会和差别原则(罗尔斯，1988)，即承认人们在某些方面存在不平等，但要给处境不利的人平等的机会。基于此，既然教育资源无法公平配置，就应在保证平等自由的基础上倾向于经济欠发达地区，事实上，由于营利性民办学校的营利性无法做到这一点，经济欠发达地区的群体无法获得平等的入学机会。

(二)影响公民受教育选择权

受教育选择权是公民依法自由选择教育类型、学校以及教师的权利。国家义务教育4A标准的可进入性指教育机构要在平等基础上向学生开放，不设不平等的条件。在义务教育阶段限制举办营利性民办学校的原因在于，义务教育阶段的受教育权是基础权利，国家必须平等保障；在非义务教育阶段不限制举办营利性民办学校的原因在于，非义务教育阶段的受教育权是普通权利，国家应适度保障。因此非义务教育阶段的民办学校可遵循市场选择，在自主定价权下设置一些标准，如收费标准，来满足其获利需求。

高昂的收费标准无疑会影响公民的相应权利。教育选择权产生于教育权主体与受教育权主体间的博弈，当教育资源不足时，是教育权主体选择受教育权主体；当教育资源充足时，是受教育权主体选择教育权主体(杜海平，2016)。营利性民办学校作为社会力量办学主体，在公共教育资源不足的情况下供给教育，就产生了对受教育权主体的选择，具体就是依靠高昂的收费标准进行选择。《2017年中国教育财政家庭调查》显示，相同学段的民办学校与公办学校收费差距较大，61%的经济水平高的家庭基于高质量教育需求，主动选择更好的民办学校，72%的经济水平低的家庭因为无法进入公立学校，被动选择民办学校(魏易，2018)，这种被动选择是有高质量教育诉求，但因民办学校收费高昂望而却步，最终无法进入公立学校而被动进入民办学校，影响了公民受教育选择权，正如学者劳凯声指出的，“不能自主选择的受教育权不是真正平等的受教育权”(劳凯声，2021)。

(三)影响公民受教育条件保障权

受教育条件保障权是指公民依法享有教育物质保障和心理保障的权利。 国家义务教育4A标准的可接受性指教育要达到一定标准，意味着学校内部条件要得到保障。以受教育权保障为核心的学校条件会为公民受教育条件保障权的实现创造条件，但基于营利性，营利性民办学校举办者更加关注成本与收益，为实现投资效益最大化，会缩减内部投入成本，无法保障学校内部条件。

压缩成本带来的学校内部条件下降会影响公民的相应权利。首先，师资队伍与基础设施方面的成本压缩会影响学生受教育权。为节约成本，营利性民办学校一般没有固定的师资队伍，学校师资队伍数量和质量长期徘徊在最低标准线(程真，2021),设施配置也无法满足学生的学习需要，影响了学生的受教育条件保障权。其次，学生资助方面压缩范围与程度会影响学生获得教育资助权。民办学校学生资助源于其收取的学费，所以学校在学生资助方面较吝啬会影响学生获得教育资助权，研究显示，民办学校校内资助体系呈现资助渠道单一、受资助学生比例低等问题(宋志豪，2019)。最后，压缩成本会影响公民环境保障权。环境保障即学校提供给学生的受教育场所符合国家安全标准。但为了削减成本以谋取更大利益，一些营利性民办教育机 构在存在安全隐患的场所开展教育活动(张孝斌，2020)，影响了公民环境保障权。

(四)影响公民自主发展权

自主发展权作为一项基本人权，强调并尊重人的自由全面发展。国家义务教育4A标准的可适应性可理解为教育活动要满足学生的个性化需求。但部分营利性民办学校会出现控制成本的情况，影响学生活动参与质量。根据规模经济理论，学校提供的教育产品一定时，学生需求越多，学校生均培养成本越低，越有获利的可能。所以学校更愿意开设大部分人喜欢的教育活动，而不是少数人喜欢的，这就使得学校提供的教育活动更多是满足大众需求的而不是满足个性化需求的。

规模效应下教育活动的开展无法满足个性化需求就会影响公民自主发展权。首先，从联合国关于教育目的的论述来看。《世界人权宣言》第二十六条指出：“教育的目的在于充分发展人的个性并加强对人权和基本自由的尊重。”由此可见，受教育权是保障公民充分发展个性必不可少的权利，但在规模效应下教育活动无法满足公民的个性化需求，进而会影响其自主发展权。其次，从阿玛蒂亚·森 (A.Sen)关于人类发展的观点来看。阿玛蒂亚·森将人类发展定义为扩大人类选择的过程(Sen，1989)，但营利性民办学校教育活动受限会局限公民的选择，阻碍其自主发展权实现。

公共性：营利性民办

学校公民受教育权

保障的逻辑起点

三

(一)建立税收优惠制度

1.完善教育税收优惠立法

目前教育税收优惠政策多以规章制度的形式呈现，缺乏强制性和规范性，且多基于国家宏观调控，缺乏针对性和操作性，更缺乏税收优惠法律效力，应从以下方面予以改进。其一，制定教育税收法规。我国当前并没有专门针对教育税收的法律法规，这使得税收法定原则在实践中难以落实，不免会导致一系列问题，营利性民办学校税收优惠的诸多争议就基于此。其二，政策法规衔接要得当。我国现有教育税收政策多出台于国家未对民办学校实行分类管理之时，是否适用于营利性民办学校无法确定。随着分类管理政策的实施，与之配套的政策法规要衔接得当。其三，区分中央与地方政府的税收法定责任。中央政府应从顶层设计的角度出发，从税收的原则、标准等入手制定优惠政策；地方政府应从具体执行的角度出发，遵循中央政府税收法定精神，根据地方经济和教育发展水平制定详细的优惠政策。

2.实行差异化税收优惠政策

根据营利性民办学校带来的社会效益不同实行差异化税收优惠政策。其一，针对不同类型的学校。营利性民办非学历教育与学历教育在保障公民受教育权方面承担着不同的责任，非学历教育主要满足受教育者的个人诉求，更多具有内部性特征；学历教育既能满足个人诉求，也有利于公共利益的实现，具有较强的外部性特征。两种类型的学校带来的社会效益不同，应实行差异化税收优惠。其二，针对不同阶段的学校。与学前教育、初等教育、中等教育相比，高等教育直接担负着社会人才培养的重任，大批高校毕业生直接奔赴工作岗位，带来的社会效益更直接、更大。其三，针对不同区域的学校。营利性导致区域间教育资源配置不均会影响公民入学机会平等权，为通过均衡资源配置来保障公民受教育权，在制定优惠政策时要考虑区域差异。政府要给经济欠发达地区的营利性民办学校较大的优惠空间，吸引民间资本流入，保障公民受教育权。

3.调整营利性民办学校所得税比例

营利性民办学校作为企业法人，按照25%的税率来征收所得税，过高的税收标准不利于教育公共性的实现，因此调整其所得税比例极为重要。《中华人民共和国企业所得税法》第二十八条指出，为鼓励小型微利企业和高新技术企业发展，分别对两者征收20%和15%的企业所得税。事实上营利性民办学校对教育和经济发展做出的贡献并不亚于这两类企业，可按这两类企业的税收标准来征收所得税。

(二)制定科学合理的收费监管机制

1.限制自主定价权的范围

自主定价可能会使学校滥用该权利，破坏教育的公共性，政府基于对公共利益的保护，应对自主定价进行干预。其一，扩大政府定价权的范围。营利性民办学校提供的教育类别与质量有利于公民多样化教育需求的满足，有利于实现公共利益，对其实行政府定价具有现实依据和法律依据。通过扩大政府定价权来保障教育公共性尤为重要。其二，通过义务和责任分配缩小营利性民办学校自主定价权的范围。若不限制营利性民办学校自主定价权，完全由市场调节，就会损害教育的公共性，影响公民受教育权。缩小营利性民办学校自主定价权范围的最恰当方式就是增加一些义务性条款和惩罚性规定，分配相应的义务和责任。

2.严格把关定价标准

公共服务需要由政府监管，要严格把关营利性民办学校定价标准。其一，按办学成本定价。成本定价是法律规定的定价标准，学校须严格执行，政府要加强监管。其二，按教育质量定价，实行以质论价。就营利性民办学校而言，公民是否就读取决于其价格与质量的匹配度，学校与公民间的关系更像是经营者与消费者的关系，遵循等价交换原则。所以“一分钱一分货”，定价要与教育质量相匹配。其三，考虑学校奖助学金的范围和力度。民办学校奖助学金源于其学费收入，这就意味着学校资助范围和力度与其学费收取情况密切联系，将其作为定价标准有一定的参考意义。其四，考虑消费者购买能力。经济欠发达地区与经济较发达地区相比，家庭经济承受能力不同，教育需求也不同，所以区域间学费定价应有区别。

3.健全收费公示制度

《中华人民共和国民办教育促进法》规定民办学校要进行收费公示，健全收费公示制度要遵循以下要求。其一，明确公示内容，包括收费的依据、 标准、具体项目、金额等。其二，明确公示形式，如学校官网公示、学校章程公示、招生简章公示等。其三，建立收费公示动态调整机制，公示的费用变更时，学校要及时上报相关部门，说明变更的原因、依据、具体内容等，得到批准后及时更改。其四，建立收费公示阶段性审查机制，相关部门应将营利性民办学校收费情况检查作为一项常规工作，定期排查各校收费公示制度落实情况。

(三)加强社会监督力度

社会参与营利性民办学校办学有利于形成良好的公民选择导向机制，通过社会力量提升营利性民办学校公共性，须充分发挥第三方机构的监督作用。首先，建立第三方教育质量评估机制。教育质量是受教育权保障的重要方面，引入第三方教育质量评估机制对教育公共性和公民受教育权保障具有重要意义。教育质量作为一个多维概念，包括课程与教学、教师与学生、建筑与设施等内容(中国教科院教育质量标准研究课题组等，2013)，所以教育质量评估应包括基础设施、教师队伍建设、课程开设情况、活动开展情况等的评估。其次，建立第三方学费监控体系，对收费标准、收费项目、使用去向等内容进行监督。营利性民办学校一切活动的开展都依赖于其收取的学费，学费收取与使用合理对受教育权保障起着重要作用。