教育行政部门对民办学校侵犯受教育者权益的应依法处理

期刊名称： 《人民司法（案例）》

期刊年份： 2011，期号： 6

作者： 马良骥 王普庆，作者单位： 浙江省高级人民法院 浙江省绍兴市中级人民法院

【裁判要旨】教育行政部门对民办学校侵犯受教育者合法权益的行为有处理的法定职责。民办学校在既无法律依据又无预先约定的情况下，不移交受教育者学籍档案材料，侵犯了其受教育的权利。受教育者向教育行政主管部门提出处理申请后，教育行政部门未对申请事宜作出处理，属不履行法定职责。

案号一审：（2010）绍虞行初字第16号二审：（2010）浙绍行终字第59号

【案情】

原告：杜莫为。

被告：浙江省诸暨市教育局。

第三人：浙江省诸暨荣怀学校。

浙江省上虞市人民法院一审认定：原告杜莫为原在第三人诸暨荣怀学校初中部求学，后因要回原籍参加中考，原告要求第三人将其体育达标情况登记表、学生健康检查表原始档案转回原籍，并在宁波市城区2010届初中毕业生登记表上签字盖章。第三人认为原告应按规定办理转学离校手续，包括付清所欠学杂费、住宿费等费用。因原告未按规定办理转学手续，付清所欠费用，故第三人未为原告办理档案转移事项。2010年4月2日，原告向被告诸暨市教育局提出档案转移申请报告，要求被告责令第三人将原告的档案转回原籍，并在宁波市城区2010届初中毕业生登记表上签字盖章。被告接到原告申请后派员前往第三人处调查，认为原告与第三人之间的问题其实是教育合同纠纷，其没有原告诉请的法定职责。原告认为被告不依法履行法定职责，遂向法院提起行政诉讼。

被告诸暨市教育局辩称：1.原告诉称被告没有作出理应依法作出的行政行为、不履行法定职责，既无事实依据，亦无法律依据。根据行政诉讼法第十一条及最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第1条规定，本案原告之诉请依法不应属于行政诉讼受案范围。对原告提出的档案转移的申请，被告依法不具有强制的行政指导执行权，即无法定职责，故不存在“不履行法定职责”一说。2.原告与第三人之间的问题，事实上是教育合同纠纷。原告与第三人签有新生入学协议书，应按照合同约定的条款履行自己的义务。原告就读于第三人学校，理应先履行学杂费给付义务，但原告至今尚欠第三人就学经费。第三人认为原告要办理转学手续完全可以，但须完成学生离校相关手续，包括结清相关费用。被告接到原告申请后，派员前往第三人处调查，了解原告请求的相关事宜，并将调查结果反馈给原告父亲。3.被告主体不适格。第三人系行政部门批准的全日制民办学校，具有独立法人资格，对外具有独立民事行为能力，就法律程序而言，原告可直接向其主张权利。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。

第三人诸暨荣怀学校述称：按规定学校应该为原告办理转学手续，移交档案材料，但原告在初三第一学期自动离校，未办理相关离校手续，包括缴清所欠的教育费用。第三人认为原告要办理转学手续完全可以，但需按规定办理转学手续，包括缴清所欠费用。

【审判】

浙江省上虞市人民法院经审理认为，原告杜莫为要求转学，回原籍参加中考，应按照转学政策规定办理转学。被告诸暨市教育局接到原告转移档案申请后，已派员前往第三人处调查相关事宜，被告已尽到自己的职责。原告要求被告作出第三人无条件交出原告档案材料及在毕业生登记表签字盖章的行政决定，无法律依据，被告不具有原告诉请的法定职责，故对原告的诉讼请求，法院不予支持。依照最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第56条第（1）项规定，一审法院判决如下：驳回原告杜莫为要求被告诸暨市教育局作出第三人诸暨荣怀学校无条件交出原告体育达标情况登记表、学生健康检查表原始档案及在宁波市城区2010届初中毕业生登记表中签字盖章行政决定的诉讼请求。

宣判后，杜莫为不服一审判决，向绍兴市中级人民法院提起上诉。

杜莫为上诉称：一、诸暨荣怀学校拒不交出原告的档案材料，侵犯了未成年人的合法权益，依照未成年人保护法第六十三条第一款第（一）项的规定，被告有权作出责令改正、强制荣怀学校交出档案，停止侵权的行政决定。一审法院认定“原告要求被告作出第三人无条件交出原告档案材料及在毕业生登记表签字盖章的行政决定，无法律依据，被告不具有原告诉请的法定职责”是错误的，被告有权强制荣怀学校停止侵权，交出档案。二、一审法院认定事实错误。1.一审法院认定“原告与第三人之间存在欠费纠纷”及“第三人认为原告应按规定办理转学离校手续，包括付清所欠学杂费、住宿费等费用，因原告未按规定办理转学手续，付清所欠费用，故第三人未为原告办理档案转移事项”是错误的。该争议属民事法律关系，不在本案审理范围之内；2.一审法院认定的“转学政策”是错误的，此“转学政策”是被告提供的惯例，不能代表法律。请求二审法院撤销原判，依法改判。

被上诉人诸暨市教育局答辩称：一、上诉人的上诉理由不能成立。本机关对上诉人没有作出过具体行政行为，上诉人的起诉不属于行政诉讼的受案范围。二、被上诉人对本案第三人不具有强制力。根据民办教育促进法第三十二条、第三十七条的规定，本案第三人系行政部门批准的全日制民办学校，对外具有独立的民事行为能力。上诉人在未按规定办理转学手续的情况下，要求办理档案转移事项，上诉人与第三人之间属教育合同纠纷，不存在被上诉人不履行法定职责一说。请求二审法院驳回上诉，维持原判。

被上诉人诸暨荣怀学校述称：诸暨荣怀学校是经省教育厅批准的具有独立法人资格的全日制民办学校。原告在2007年8月28日签订协议进入荣怀学校初中部学习，但一直未交清学校费用。2009年4月，原告代理人来学校要求办理转学手续，学校没有同意，明确告知在履行缴费手续的情况下方可办理转学手续。但原告代理人认为钱不用交，要交钱去找法院，要求转移原始档案。

绍兴市中级人民法院经审理认为，民办教育促进法第四十二条规定：“民办学校侵犯受教育者的合法权益，受教育者及其亲属有权向教育行政部门和其他有关部门申诉，有关部门应当及时予以处理。”故教育行政部门对民办学校侵犯受教育者合法权益的行为有处理的法定职责。本案中，虽然上诉人与原审第三人之间存在费用纠纷，但原审第三人在既无法律依据又无预先约定的情况下，不移交上诉人的学籍档案材料，影响了其继续就学，侵犯了其受教育的权利。上诉人向诸暨市教育局提出处理申请后，诸暨市教育局虽与上诉人进行了口头交流，但并未对上诉人的申请事宜作出进一步处理，属不正确履行法定职责。上诉人称被上诉人诸暨市教育局不履行法定职责的理由成立，法院予以支持。被上诉人诸暨市教育局称本案不属于行政诉讼受案范围的意见，系对法律的误解，法院不予支持。至于上诉人与原审第三人之间的费用纠纷，双方可另行解决。原审法院合法性审查不够致判决适用法律错误，应予纠正。据此，依照行政诉讼法第六十一条第（二）项、第五十四条第（三）项的规定，二审法院判决如下：一、撤销浙江省上虞市人民法院（2010）绍虞行初字第16号行政判决；二、诸暨市教育局在本判决生效后30日内就杜莫为提出的申请作出处理。

【评析】

民办学校是从20世纪80年代以来才得以复兴和蓬勃发展的新生事物，它也是我国从计划经济向市场经济过渡转型过程中的产物。然而，作为教育行政主管部门，在处理与民办学校关系过程中面临着两难境地：一方面要为民办教育发展提供一个宽松的制度空间环境，以促进民办教育事业的健康发展，另一方面又要对民办学校进行有效的监管，确保受教育者的合法权益不受侵犯。2002年12月28日，九届全国人大常委会第三十一次会议表决通过的民办教育促进法，既吸取了20年来政府在管理民办学校工作中的教训，借鉴了发达国家私立教育发展及其立法经验，又从中国社会的国情现状和民办教育发展的实际出发，确立了政府对民办学校的权利和义务，对政府的管理行为以法的形式进行了规范，为教育行政主管部门依法行政提供了法律依据。

本案的焦点问题是教育局是否有督促学校交出学籍档案的法定职责。对该问题存在两种不同意见：一种意见认为，作为学生的杜莫为要求转学回原籍参加中考，应按照转学政策规定办理转学手续。诸暨市教育局接到原告的转移档案申请后，已派员前往荣怀学校调查相关事宜，已尽到自己的职责，杜莫为要求诸暨市教育局作出责令荣怀学校无条件交出杜莫为档案材料及毕业生登记表签字盖章的行政决定，无法律依据。另一种意见认为，民办教育促进法第四十二条规定：“民办学校侵犯受教育者的合法权益，受教育者及其亲属有权向教育行政部门和其他有关部门申诉，有关部门应当及时予以处理。”故教育行政部门对民办学校侵犯受教育者合法权益的行为有处理的法定职责。荣怀学校在既无法律依据又无预先约定的情况下，不移交杜莫为的学籍档案材料，影响了其继续就学，侵犯了其受教育的权利。因此，诸暨市教育局对侵犯杜莫为受教育权的行为有查处的职责。

二审法院采纳了第二种意见。理由是未成年人保护法和民办教育促进法已经明确了未成年人合法权益受到侵害时，主管机关应当责令改正。学生的学籍档案涉及学生转学、升学及今后一系列重大利益，与学生的权益密切相关。荣怀学校未转移上诉人的学籍，属于侵害未成年人合法权益的行为，教育局应履行法定职责，责令荣怀学校改正。

本案中还存在争议的问题是，受教育者与民办学校之间的费用纠纷能否成为教育行政部门不履行查处职责的理由。笔者认为，本案涉及两项权利，一项为受教育者的受教育权，一项为民办学校的财产权。如何保护该两项权利，是法院在审理本案时应重点考量的问题。在杜莫为与荣怀学校签订入学合同时，学籍档案与学费之间没有形成必然的对应关系，不交学费并不意味着就不能转学籍档案，所以，教育局以学费未结清作为其不履行监管职责的理由不能成立。况且，杜莫为与荣怀学校之间的学费费用是否结清也存在争议，教育局对此未详细调查，仅凭荣怀学校的一方陈述就认定杜莫为未缴纳学费，认可学校不转移学籍档案的行为，既无事实依据又无法律依据。此外，受教育权利是一个学生最基本的、最核心的权利，未给学生办理转学籍档案会导致其受教育权的丧失或者受到限制。保障受教育者的合法权益不受侵犯是教育行政主管部门的法定职责，无论学生交费情况如何，都不能作为限制学生的受教育权的理由。

学校侵犯受教育者合法权益时，能否以学校为被告提起行政诉讼，还是应当先要求教育行政主管部门履行查处职责，教育行政主管部门不履行的，再以教育行政主管部门作为被告提起行政诉讼？笔者认为，学校对学生的行政管理职权在成文法上欠缺依据，不宜将学校作为被告纳入行政诉讼之中。但是，如果当事人认为学校管理学生的行为违法，要求教育行政主管部门履行查处职责，教育行政主管部门不履行的，这种情况可以以教育行政主管部门作为被告提起行政诉讼。