我国收容教养制度的困境与完善建议

 我国收容教养制度的困境与完善建议

作者：如皋市人民法院 卢婷婷，本文仅供交流学习，若涉版权问题，敬请告知处理。

【摘要】：收容教养是以刑法为主要依据建立起来的一项司法保护教育制度，其主要目的在于教育挽救，是一种非惩罚性的限制人身自由的手段。而现有立法过于空泛，停留在原则性层面，使得实务中的收容教养制度主要面临法律、程序、执行三方面的困境，严重阻碍了其发展。应当选择合理的立法模式，明确收容教养的对象、年限，建立科学的程序，完善现有的执行方式，使该制度更适应未成年人保护的要求。

【关键词】： 未成年人 收容教养 刑事责任年龄

未成年人身心发展具有其特殊性，对待未成年人犯罪，应尽量避免对其使用刑罚措施，这已然成为一种国际共识。根据我国《刑法》第 17 条第 4 款规定:“因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令他的家长或者监护人加以管教；在必要的时候，也可以由政府收容教养。”由此，收容教养制度是我国特有的对少年严重违法行为者进行收容，集中教育管理的一项制度，[1]适用对象是实施了严重违法行为，但因达不到刑事责任年龄而不负刑事责任的未成年人，该制度是预防未成年人再犯罪的一项重要制度。但实务中，因原则性立法缺乏收容教养制度的性质、程序、执行方式、场所等具体性规定，致该项制度不具备可操作性，难以实现对未成年人的保障，解决收容教养制度的当前困境并进行完善是少年司法改革的必然趋势。

一、问题的提出

12月2日晚，湖南沅江12岁男孩吴某因不满母亲管教太严，被打后心生怨恨将母亲用刀杀死。因吴某未满14周岁，在案件发生9天后被警方释放。目前，吴某已被带离原生活环境，因其未满14周岁，未达到刑事责任年龄，暂时对吴某康采取下列教育管束措施：由其监护人及公安、教育、镇政府共同对其进行定点监护管理，并进行心理疏导、法制辅导、文化教育等。有关部门将根据吴某康教育转化情况和相关法律规定，采取进一步教育管束措施。[2]这一案件在引发社会对未成年人犯罪问题讨论的同时，也将收容教养制度再次推上风口浪尖。根据我国《刑法》第17条“已满十六周岁的人犯罪，应当负刑事责任。已满十四周岁不满十六周岁的人，犯故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投毒罪的，应当负刑事责任。已满十四周岁不满十八周岁的人犯罪，应当从轻或者减轻处罚”之规定，12岁的吴某不负刑事责任。同时，根据该条第4款之规定，对于吴某是否达到收容教养之必要，收容教养应如何执行、程序、场所、期限等诸多问题亟待解决。

收容教养是“针对少年违法犯罪分子所适用的一种保护性教育管束措施”。[3]从字面含义解读，收容教养包含收容和教养两方面内容，其中收容是手段，教养是目的。收容是收容教养制度的执行方式，通过特定场所，限制执行对象的部分人身自由来达到教养的目的；教养可从其字面含义进行简单释义，即通过教育手段改正少年违法犯罪分子的不良习性，帮助其“改邪归正”，培养良好的习性。根据我国《刑法》第17条、《预防未成年人犯罪法》第38、39条以及与收容教养相关的行政规章等规定，[4]收容教养制度的适用对象为未满16周岁实施了刑法不法行为的未成年人，不符合刑法规定已满14周岁不满16周岁依法应承担刑事责任的八种情形，即依法不承担刑事责任的未成年人，有必要时由政府进行收容教养。收容教养的决定主体是公安机关，如收容教养人员不服公安机关作出的收容教养决定，可以提起行政诉讼。收容教养的期限一般为1至3年，必要时可以延长1年。

目前，我国的收容教养制度在实体和程序上均存在较大问题，使得这一制度停留在原则性的立法层面，在实务中难以准确发挥其效用，如收容教养的决定程序单一、适用对象的年龄没有明确的分界点、适用条件未加以明确规定、执行方式传统落后且没有设置追踪监督程序。上述问题造成我国收容教养制度的发展困境，没有体现出收容教养制度的保护性、福利性、非惩罚性，使收容教养制度真正与不负刑事责任含义相一致，体现教育为主、惩罚为辅的原则。

二、我国收容教养制度面临的困境

（一）实体困境——法律层面的缺陷

收容教养制度本质上是通过限制部分人身自由来实现教养目的的，根据《立法法》第八条之规定，[5]对公民限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律来加以规定。尽管刑法、预防未成年犯罪法为收容教养制度的确立提供了法律依据，但均为原则性规定，未涉及对限制人身自由的内容，在司法实践中，收容教养的具体内容大多由部门规章、政策文件等予以规定，但这些规章文件位阶较低，显然不符合立法法的要求。有学者提出可以在《刑事诉讼法》中新增一章关于收容教养制度的规定，参照依法不负刑事责任的精神病人强制医疗制度，对收容教养制度的对象、程序、审理、审限、复议、解除和检察监督作出具体规定。[6]笔者认为可以在《预防未成年人犯罪法》中单独设编规定收容教养制度，一方面，现有规定过于原则化、片面化，使得实务中收容教养流于形式，尤其是在劳动教养被废止后，收容教养的场所和机构以及名存实亡，单独设编可以有效促进收容教养场所的设立或是依附现有场所单独开辟；另一方面，从建立完善的少年司法体系的角度出发，在《预防未成年人犯罪法》单独设编可以促使少年司法体系的建立，改变现有法规泛泛而谈的现状。将收容教养制度放在《刑事诉讼法》中无异于将医院的儿科分散至其他医疗科室中，不利于未成年人保护，难以体现教育、感化、挽救的方针。

除了立法层面的缺陷外，现有关于收容教养制度的法规内容空洞无力，主要聚焦于以下三点：

第一，收容教养对象的年龄设置不明确。根据我国《刑法》第17条第4款之规定，可知收容教养对象为未满16周岁的未成年人，现有法律仅对收容教养对象的年龄上限作出规定，未涉及年龄下限。不限制人身自由的教养措施可以不设年龄下限，如让父母或监护人进行教养，但限制人身自由的收容教养应当设置年龄下限。有观点认为，收容教养不必设定最低年龄的下限，因为收容教养的本质是司法保护教育矫治措施，不具有惩罚目的。不满12周岁的未成年人，由于诸多原因可能在社会上流荡，由于其严重违法行为将其收容，司法保护机构给予保护、教育，是少年儿童社会福利的表现。如果硬性规定年龄的下限，将可能导致对少年儿童司法保护出现空白。[7]笔者不认同上述观点，年龄越小的未成年人其实施恶性案件的可能性及偶然性越小，且年龄越小其人格发展越不成熟，如果将这部分未成年人与其他未成年人进行集中收容教养，会污染这部分未成年人的心智发育，不利于矫正行为，此外，低龄未成年人因其心智不成熟，在得到正确的引导后更易被挽救，设置最低年龄下限可有效避免其他年龄段未成年人的负面影响。设置年龄下限要避免“闭门造车”式的空想，需要结合我国未满16周岁未成年人身心发展特点，科学分析后进行设置，民法中未满8周岁的人为完全无民事行为能力人，根据我国教育体系，12周岁是完成小学阶段教育的年龄，此时未成年人已具备一定的判断是非的能力，考虑到与其他部门法的衔接性以及现实情况，笔者认为可以在8周岁至12周岁间设置收容教养的最低年龄下限。

第二，收容教养的前提条件不清晰。根据现有规定，在必要的时候，也可以由政府收容教养，“必要的时候”具体是指什么情形并未提及，这一模糊用词给予决定机关相当大的裁量权。1995年10月23日公安部《公安机关办理未成年人违法犯罪案件的规定》第 28 条规定:“未成年人违法犯罪需要送劳动教养、收容教养的，应当从严控制，凡是可以由其家长负责管教的，一律不送。”按照公安部规定的理解，所谓“必要时”，应当是指违法未成年人的家长(监护人) 无条件管教或者管教不力。但实践中并非如此，2011年歌唱家李双江之子李某因涉嫌寻衅滋事罪，被公安机关决定收容教养一年。李某的家长显然不符合无条件管教或是管教不力的情形，公安机关作出的收容教养一年的决定更像是对当时要求惩罚的民意的妥协。此外，“政府”一词有广义和狭义之分，广义的政府包含立法、行政、司法乃至军事机关，狭义的政府仅指行政机关，但包含很多部门，具体由哪个主体负责并未加以明确。

第三，收容教养的年限要求不具体。现行法律中并没有关于收容教养年限的具体规定，1997年12月3日《公安部关于对少年收容教养人员提前解除或减少收容教养期限的批准权限问题的批复》规定：如果收容教养人员在收容教养期间有新的犯罪行为，符合收容教养条件的，应当由公安机关对新的犯罪行为作出收容教养的决定，并与原收容教养的剩余期限合并执行，但实际执行期限不得超过4年。根据该规定，收容教养的年限一般为一至三年，必要时可以延长一年，但最终不得超过四年。收容教养的目的在于教育感化未成年人，矫正过错行为，重塑健康人格，因此收容教养的年限应当更具有灵活性，可以根据未成年人的违法行为的性质、类型来设置不同的收容教养年限。此外，教养并不是一蹴而就的，需要后续的观察监护，现有法规没有涉及对接受收容教养的未成年人的后续关注，背离了立法者的初衷。如弑母案的当事人吴某，若对其决定实施3年的收容教养，等3年的限制人身自由的收容教育实施完成后，吴某刚满15周岁，其回归社会后的行为得不到有效监督和观察，很难保证不会再次走上犯罪的道路，尤其是这一案件造成的社会影响巨大。

（二）程序困境——程序层面的缺陷

收容教养制度的程序困境只要在于程序的单一性、封闭性，尤其在收容教养的整个程序中，公安机关的权限过大。因为这部分未成年人不承担刑事责任，按照我国的刑事诉讼程序，案件往往只能走到公安机关这一步，这也造成了收容教养制度的程序困境。公安机关负责案件的侦查、决定、审批，使得收容教养程序形成一个封闭的环，全程均由公安机关来推动。目前，法律层面上，收容教养的决定主要依据是公安部制定的规范性文件，这些文件中对公安机关作出收容教养的权力进行了明确规定，以及不同级别的公安机关的审批权，具体是由县级公安机关审核、呈报，省、地两级公安机关审批。[8]从这些规范文件来看，收容教养的程序似乎很“完美”，因为规定上级部门的审批程序，未满14周岁等特殊情形甚至有两级审批制度。但是，实务中并非如此，首先，公安机关作为侦查部门，侦查后自行判断证据效力，内部审批程序难以保证案件证据确实充分足以论证未成年人存在犯罪事实，无法避免错案发生；其次，公安机关的本身职能在于侦查，和司法机关相比，其法律适用存在一定差距，而收容教养的整个程序中并没有司法机关的介入，难以确保法律适用的准确性；最后，如前文所述，“必要的时候”给予决定机关较大的裁量权，公安机关在作出决定时没有固定的标准，判断失误时，仅依靠内部审批程序难以保证决定的正确性。在整个收容教养的程序中，律师不参与，检察机关不介入，法院不审判，被决定收容教养的少年也缺少申辩的权利，整个流程均由公安机关决定，不利于对未成年人权利的保护。退一步说，检察机关中有专门负责未成年人案件的未检部门，法院中有少年法庭，然而公安机关中并没有专门负责办理未成年人案件的部门，甚至专人负责、专项办理的要求都未达到。

收容教养的对象是未满16周岁的未成年人，部分甚至未满14周岁，这一阶段的未成年人心智尚未成熟，没有正确的价值观，其中处于青春期的未成年人更是敏感、脆弱。根据《未成年人保护法》的规定，办理未成年人案件时应该照顾未成年人的身心发展，尊重其人格尊严，保障他们的合法权益。[9]收容教养是最高可限制未成年人人身自由长达4年的法定制度，对未成年人的影响巨大，因此，不得不谨慎对待这一制度。根据1997年公安部《关于对少年收容教养人员提前解除或减少收容教养期限的批准权限问题的批复》，对被收容教养的少年提前解教以及减少收容教养期限的审批权也归属公安机关，执行部门仅有建议权，这显然违背了保护未成年人的原则。涉及人身自由的处罚，必须经过正当的司法程序，由法庭作出，否则为非法。由于缺乏对公安机关权力的监督和制约，未成年人的合法权益往往很容易被侵害。

（三）执行困境——执行层面的缺陷

我国的收容教养主要就是通过将未成年人集中在特定场所，限制人身自由，强制接受教育，来达到矫正的目的。收容教养的内容包含“教”和“养”两方面内容，但因为缺乏明确的法律法规，实务中主要依靠收容教养场所自行制定相关的规则制度，尽管收容教养的未成年人依法应参加文化教育、思想教育、法律教育等学习内容，但实务中不乏惩罚、劳动多于教育的现象。收容教养的核心在于“教”，促使培养出良好的习性，但执行中往往会忽视“教”的核心地位，这主要是因为限制人身自由的收容手段某种程度上使得收容教养场所异化成为惩罚未成年人的“监狱”，并且关于收容教养的法律规定多为笼统的原则性规定，对于教养的方式缺乏明确规定，造成实务中缺乏科学、合理的教育方式。这种教养方式反而过犹不及，不利于未成年人的矫正和回归社会，应当结合未成年人的发展特点，对执行方式加以明确、具体的规定。

基于上述困境，有学者提出废除收容教养制度，其理由与废除劳动教养制度相似。[10]但笔者并不赞同该观点，劳动教养与收容教养是两种完全不同的教养制度，劳动教养的对象客观上并未实施违反刑法的行为，而收容教养的对象客观上实施了违反刑法的行为，且可能是严重违反刑法的行为，两者所造成的社会危害性完全不同，不可进行相比较。此外收容教养的目的在于教育矫正而非惩罚，这是劳动教养所不具有的特征。因此，应当完善现有收容教养制度，而非一劳永逸的提倡废止。

三、完善我国收容教养制度的建议

（一）选择合理的立法模式，完善法律层面的缺陷

如前文所述，在《预防未成年人犯罪法》中单独设置一编未成年人的收容教养制度，而非将其纳入《刑事诉讼法》中，或是寄希望于单独立法，这都是不现实的，在《预防未成年人犯罪法》中单独成编便于日后形成完备的少年司法体系，从长久来看这是最理想的方案。

在选择合理的立法模式基础上，还应注重收容教养适当性和必要性。收容教养的适当性即收容教养的年限要与对象的身心发展情况、人身危险性、社会危害性等相适应，并且根据对象在收容教养期间的表现和矫正情况适当调整教养方式，作出是否减轻或是解除收容教养的决定。收容教养的必要性即收容教养手段是面对未满16周岁的未成年人案件的兜底手段，当通过其他无需限制人身自由的方式也能达到教育、感化和挽救的目的时，即不必要情形下，不可适用收容教养方式，收容教养是一种矫正不良行为的教育方式，不具有惩罚性，因此必须明确立法中的“必要的时候”的具体条件。

收容教养制度的年龄上限是16周岁，没有对年龄下限作出明确界定，可以在8周岁至12周岁间选择一个合理的分界点，设置收容教养的年龄下限，出于儿童最大利益原则及对未成年人的保护要求，笔者倾向于12周岁的年龄下限，那么在判断收容教养的“必要的时候”时，可以这样规定：已满12周岁未满16周岁、依法不负刑事责任的未成年人，应当责令家长或监护人加以管教；当具有下列情形之一时，可以由政府进行收容教养：（1）父母双方失踪或死亡，没有监护人的孤儿；（2）父母或监护人确实无管教能力，或有管教能力但拒不接受管教的未成年人；（3）人身危险性较大，造成的社会危害性较大，父母或监护人难以教育矫正的未成年人；（4）劣行斑斑，再次违法可能性较高的未成年人。对于父母或监护人有实际管教能力，且系初犯、偶犯的未成年人一律不得收容教养。

目前对于收容教养的年限规定不清晰，通过现有政策文件，最高不可超过4年，但最低年限以及决定年限的标准尚不明确。收容教养某种程度上限制人身自由的一种法律处分，基于对未成年人的保护要求，可以设置3个月的最低年限，并且对最高4年的情形作出明确规定，如当触犯故意杀人、强奸、放火、投毒等严重危害社会安全的罪名且经教育后，再次违反刑法的。明确收容教养的年限范围后，应当赋予执行机关一定的决定权限，即根据对象的矫正情况，决定是否减轻或者解除收容教养，因为执行机关处于收容教养工作的一线，其对于未成年人的身心情况、矫正情况等最为清楚，赋予其一定的决定权限有利于简化程序，最大限度的保护未成年人，但执行机关作出该项决定时，需要通知原决定机关并递交材料予以备案，如发现决定不妥，原决定机关可及时进行纠正。

（二）改革程序规范，健全程序保障制度

收容教养的程序规范可以按照“侦查——审核——决定”的思路来科学设置，有学者认为我国的收容教养程序应以决定主体、审理程序为核心兼及程序的启动和决定的执行程序等方面进行系统性构建，参照刑事诉讼的程序，建立公安机关、检察机关、法院全程参与的程序制度，以提高收容教养制度适用的准确性。[11]笔者不赞同该观点，这会使得收容教养程序冗长繁杂，收容教养虽然通过限制人身自由的方式来实现教育的目的，但其本质上并不具有惩罚性，主观上并不追求额外的惩罚，与报应刑不同，冗长繁杂的程序设置易造成未成年人的反抗心理，不利于后期的教育矫正。公正、科学的程序并不一定意味着需要繁杂的步骤，具体程序设计如下：

侦查——公安机关是我国的侦查部门，实务中办理收容教养案件，也是由公安部门进行立案、侦查，该环节的办理机关无需变革，可继续沿用传统方式进行。但从长久角度考虑，公安机关应当尽快设置专门负责办理未成年人违法犯罪案件的侦查部门，目前难以达到这一要求的，至少应由专人负责，正如医院里的儿科设置一样，有利于保障未成年人的权益和身心发展。

审核——公安机关完成侦查后，对于应负刑事责任的未成年人案件，移送检察机关起诉，对于依法不负刑事责任的违法未成年人，则进入收容教养的审核环节。公安机关委托社区矫正机关对该未成年人进行社会调查，社会调查的内容应当包含两方面：第一，调查该未成年人的家庭情况，确认其父母或监护人是否有管教能力，以及父母或监护人是否要求由政府进行收容教养；第二，调查该未成年人的学校、社会生活情况，通过走访老师、同学、邻里等共同学习生活的人，了解该未成年人是否有其他劣迹，其不良行为是否可以“自行愈合”，无需通过限制人身自由的方式来实现。社区矫正机关完成社会调查后进行综合评估，并将评估报告交给公安机关，公安机关根据侦查结果以及社区矫正机关的评估报告，作出是否收容教养的初步决定，如果认为可以不予收容教养的，责令其父母或监护人严加管教，并定期回访记录该未成年人的矫正情况；如果认为应当进行收容教养的，则填写《收容教养意见书》，并附上侦查证据和社区矫正机关社会调查报告，移送给决定机关。

决定——从保护未成年人合法权益和法治精神的角度出发，收容教养的决定机关应当交给检察机关来行使，具体由检察机关中的未检部门来行使，主要出于两点考虑：第一，未检部门长期负责办理未成年人案件，其专业性更高，在审查公安机关提交的材料证据时，能够做出更专业的判断，此外，这也避免了公安机关在判断未成年人案件性质时的不准确性，是对收容教养程序的再度审核和纠正，健全程序保障制度；第二，公安机关作为未成年人案件的侦查和审核机关，其在办案过程中易形成主观判断，从人权保障的角度出发不宜再作为收容教养程序的决定机关。检察机关在收到公安机关移送的《收容教养意见书》以及相关证据材料后，在审查公安机关材料的基础上，对未成年人的人身危险性、社会危害性、家庭管教能力等进行综合评估，并于在3日内作出是否予以收容教养的决定，复杂或影响较大的案件可延长决定期限，最长不得超过7日，最终做出收容教养决定的应一并决定收容教养的年限。如果未成年人对检察机关作出的收容教养决定不服，可以在法定期限内提起行政诉讼。

（三）健全执行体制，完善执行方式

收容教养的现有执行方式就是将未成年人收容至特定场所实行封闭式教育，这会异化成为“少年监狱”，并且会给接受收容教养的未成年人贴上“问题少年”的标签，不利于其矫正后重返社会，可能会使这部分未成年人再次走上犯罪的道路，这无疑于与收容教养的目的背道而驰。有学者建议依照刑罚中监禁刑、社区矫正、开放式初遇等多样化的行刑方式，将收容教养的执行方式扩充为全封闭式的收容教养、半封闭式的收容教养和社区收容教养。[12]这是一个很好的努力方向，但就目前的实际情况而言，是难以实现的。笔者认为，基于收容教养制度的非惩罚性，目前的最佳方案是将半封闭式的收容教养与学校教育相结合，即收容教养的执行场所是半封闭式的，可以考虑将工读学校、原劳教场所与之相整合，建立专门的收容教养执行场所，定期外出参加社会活动，如参观博物馆等，保障其学习的基本权利，实现其同等的受教育权的同时，加强思想教育、法律教育，矫正不良行为，培养正确的价值观。

半封闭式的收容教养模式作为通用的执行方式，同时根据未成年人入教时、入教后、重返社会后三个阶段的身心状况，设置不同的教养方式和后续跟踪模式。具体如下：（1）入教时，执行场所通过对未成年人进行心理测试、行为评估等方法对未成年人的人身危险性进行测试，划分出至少低等危险性、中等危险性、高等危险性三个衡量标准，并根据评估结果适用不同的教养方案，注重“因材施教”，统一性的教养模式应当被摒弃；（2）入教后，根据入教时的评估结果制定出不同的教养方式，并每个月进行一次综合评估，及时发现未成年人的矫正情况，并根据矫正情况适时调整教养方式。收容教养并不意味着父母或监护人的监护权被国家剥夺，不用承担监护责任，不能隔断未成年人与父母或监护人的联系，应当定期让未成年人与父母或监护人进行接触，并保持通讯联系，让父母或监护人及时了解教养情况。未成年人的亲友、老师、同学等申请探视的，原则上均应同意，因为收容教养不同于监狱，其不具有惩罚性，应当注重未成年人的身心健康发展要求，避免被“标签化”，给予其关爱和呵护；（3）重返社会后，未成年人被解除收容教养后，并不意味着其无再犯可能性，收容教养机构在解除未成年人的收容教养后应向公安机关提交一份关于未成年人在教养期间的综合表现以及矫正情况的报告说明，公安机关定期回访未成年人的家庭、学校、所在社区，对未成年人重返社会后的情况进行跟踪，减少其再次犯罪的可能性。

结语

目前，我国的收容教养制度所面临的困境是全方位的，不利于推进未成年人保护工作，因此，应当从实体和程序两方面着手，在侦查到执行等环节共同推动改革，促进收容教养制度的完善。科学、合理的收容教养制度能够在社会保卫和保护未成年人之间找到平衡点，实现社会利益的同时保障未成年人的权益，最大化的保护社会和个体间的双向利益。未成年人是国家的未来和希望，面对未成年人案件，一味的“喊打喊杀”或是寻求一种一劳永逸的方式是不能从根本上解决这一困境的。完善收容教养制度，给予未成年人适当的特殊保护是日后建立系统的少年司法体系的必然趋势，也是关乎国家未来的长久之计。

[1] 参见陈泽宪主编：《刑事法前言》第１卷，中国人民公安大学出版社2004年版，第30页。

[2] “12岁弑母少年被定点监护:学校拟派老师每天辅导”，载http://news.163.com/18/1213/00/E2S9L3TK0001875P.html。

[3] 马克昌主编：《刑罚通论》，武汉大学出版社2002年版，第781 页。

[4]《预防未成年人犯罪法》第38条规定：未成年人因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令他的:家长或者监护人加以管教；在必要的时候，也可以由政府收容教养。第39条规定：未成年人在收容教养期间，执行机关应当保证其继续接受文化知识、法律知识或者职业技术教育；对没有完成义务教育的未成年人，执行机关应当保证其继续接受义务教育。解除收容教养、劳动教养的未成年人，在复学、升学、就业等方面与其他未成年人享有同等权利，任何单位和个人不得歧视。

1993年4月26日，公安部下发《关于对不满十四岁的少年犯罪人员收容教养问题的通知》，规定：对犯有杀人、重伤、抢劫、放火、惯窃罪或者其他严重破坏社会秩序罪的未满十四的人，应当依照《刑法》第14条的规定办理，即在必要的时候，可以收容教养。1998年8月15日，最高人民法院印发《关于“少年收容教养”是否属于行政诉讼受案范围的答复》，明确公安机关对公民作出的“少年收容教养”决定是具体行政行为，属于行政诉讼受案范围。《公安部关于对少年收容教养人员提前解除或减少收容教养期限的批准权限问题的批复》规定：如果收容教养人员在收容教养期间有新的犯罪行为，符合收容教养条件的，应当由公安机关对新的犯罪行为作出收容教养的决定，并与原收容教养的剩余期限合并执行，但实际执行期限不得超过４年。

[5] 《中华人民共和国立法法》第八条：下列事项只能制定法律：（一）国家主权的事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（六）对非国有财产的征收；（七）民事基本制度；（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（九）诉讼和仲裁制度；（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。

[6] 参见左袖阳，《中英立法比较下的我国收容教养制度的完善》，《法治研究》2018年第1期，第121页。

[7] 薛畅宇、刘国祥：《论改革和完善收容教养制度》，载《中国人民公安大学学报》2004 年第 4 期。

[8]1982 年公安部《关于少年犯管教所收押、收容范围的通知》，对违法未成年人实施收容教养，应当由承办单位填写《收容教养犯罪少年呈批表》，详细写明犯罪事实并附罪证材料，报经地区行政公署公安处或省辖市公安局审批，遇有犯罪少年不满 14 周岁等特殊情况，须报请省、市、自治区公安厅审批。

[9]《未成年人保护法》第 55 条规定:“公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人犯罪案件和涉及未成年人权益保护案件，应当照顾未成年人身心发展特点，尊重他们的人格尊严，保障他们的合法权益，并根据需要设立专门机构或者指定专人办理。”

[10] 李银河，收容教养和劳教一样应当废除

[11] 参见马贵翔、黄国涛，《收容教养程序正当性探析》，《青少年犯罪问题》2016年第3期。

[12] 参见廖斌、何显兵，《论收容教养制度的改革与完善》，《西南民族大学学报》（人文社会科学版）2015 年第6期