我国残障人教育立法的演变轨迹与价值取向

作者 刘璞 来源 教育法制评论 本文刊载于《中国教育法制评论》第17辑（2019年）。

刘璞，西北政法大学行政法学院教授

目录

1

我国残障人教育法律制度的发展轨迹

2

对我国残障人教育法律制度的评价

3

完善我国残障人教育法律制度的价值

选择

前言

残障人受教育权利的实现程度与一国教育发展水平息息相关，它是一国经济、文明水平的标尺。从全球残障人教育发展的历程来看，残障人教育法律制度是保障残障人受教育权利的重要依据也是特殊教育发展的重要推动力。改革开放以来，随着我国法治进程的推进，残障人受教育水平逐步提高，但是我国残障人教育的整体发展水平与发达国家相比仍有一定的差距。2017年，《中华人民共和国残疾人教育条例》修订，增加了诸多保障制度，但是该条例仍存在着法律层级低、规范效力不足等问题。在此背景下，本文回顾我国残障人教育法律与政策的发展轨迹，找寻未来立法的价值取向。

一

我国残障人教育

法律制度的发展轨迹

（一）奠定基础：1982年《中华人民共和国宪法》确立了国家保障的义务

新中国成立后，由于我国法律制度尚不完善，政府主要依靠政策性文件来管理残障人教育事业。由于政策整体规划性弱、变动性强的特点，加之国家经济实力不足，大量残障儿童没有接受正规的学校教育，主要由家庭抚养教育，残障人受教育权未得到充分落实。

1982年《中华人民共和国宪法》第45条首次明确提出国家保障残障人权利， 并将1954年《中华人民共和国宪法》中“公民有受教育的权利”改为“公民有受教育的权利和义务”，这意味着残障人作为公民必须接受义务教育。1982年《中华人民共和国宪法》为之后我国残障人教育法律制度的建立确立了宪法依据，它确认了国家为残障人接受义务教育提供机会和条件的义务。1982年《中华人民共和国宪法》第33条、第45条、第46条的规定说明：第一，残障人享有的受教育权是其作为公民应当享有的权利，不得被随意剥夺；第二，残障人作为公民可以与非残障人一样平等地从国家获得接受教育的机会及物质帮助，也应当履行接受义务教育的义务；第三，残障人作为特殊主体，享有要求国家依据其身心状况给予特别保障的权利。因此，1982年《中华人民共和国宪法》明确了残障人接受义务教育的权利和义务，确立了国家发展残障人教育事业的责任。

（二）初始发展：1986年《中华人民共和国义务教育法》扩大了教育保障范围

宪法规定的基本权利需要通过普通法律的具体化才能得以实现。1986年《中华人民共和国义务教育法》扩大了特殊学校的招生范围，将“弱智儿童”纳入特殊教育体系，确立了残障学生在普通学校的特殊教育班接受教育的政策。仅仅有《中华人民共和国义务教育法》规范残障人教育事业是不够的，这一时期的管理活动主要依据政策性文件。例如，1986年的《关于实施<义务教育法>若干问题的意见》对残障儿童接受义务教育的入学年龄、办学形式、师资培养等问题做了规定。1986年的《全日制盲校小学教学计划》、1987年的《全日制弱智学校（班） 教学计划》对特殊教育学校的课程标准进行了规范。1988 年的《中国残疾人事业五年工作纲要（1988-1992年）》及1989年的《关于发展特殊教育的若干意见》确定了特教学校与混校、混班相结合的形式，形成了以特殊班和随班就读为主体的残疾儿童少年教育的新格局（华国栋，2003）。1989年的《特殊教育补助费使用办法》确立了多样化的特殊教育经费来源制度。1989年的《关于发展特殊教育的若干意见》明确了教育费附加等特殊教育经费问题。当时有关残障人教育的法律规定数量少，相关管理制度随政策的变化变动性大，加之国家以社会救济及福利理念作为残障人权益保障的主导思想，因此能够获得“教育福利”的残障人并不多，这一时期残障学生入学率低、辍学率高等问题较为突出。

（三）加快发展：1990年《中华人民共和国残疾人保障法》与1994年《中华人民共和国残疾人教育条例》的专门规定

以国家加快法制建设为契机，伴随着第二次全国特殊教育工作会议的召开，残障人权利保障的立法工作进程加快。1990年《中华人民共和国残疾人保障法》专门对残障人教育做出规定，确立了着重发展职业教育的同时，积极开展学前教育，并逐步发展高级中等以上教育的指导思想。1994年，第一部有关残障人教育的专项行政法规——《中华人民共和国残疾人教育条例》颁布，它规定了各级政府、社会、学校在残障人受教育过程中的责任，对残障人在不同教育阶段的相关权利进行规定。这两部法律规范促进了残障人教育事业的健康发展，对保障残障人受教育权利的实现、发展残障人教育事业起到了积极的推动作用。这一时期的《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国高等教育法》《特殊教育学校暂行规程》等法律法规也对残障人接受不同阶段和形式的教育做出了相应的规定。1995 年《中华人民共和国教育法》第38条专门对国家、社会、学校及其他教育机构对残障人教育承担的义务做出规定。1996年《中华人民共和国职业教育法》第15条明确了残障人接受职业教育的场所不仅有特殊教育机构，各级职业学校和职业培训机构及其他教育机构也有接纳残障人的义务。1998年《中华人民共和国高等教育法》第9条第3款规定了高等学校不得以残障为由拒绝录取符合标准的残障学生。2004年，“国家尊重和保障人权”的条款被写入《中华人民共和国宪法》，残障人的人权问题成为我国人权保障问题中一项重要议题。为了适应残障人教育发展的新需要，2006年修订的《中华人民共和国义务教育法》立足于促进义务教育均衡发展和保障儿童、少年接受义务教育的目的，从政府责任、教育形式、教师待遇、经费投入和法律责任及权利救济等方面做出具体规定。这一时期，在法律的推动下，残障人受教育的机会和场所增加，残障人教育从义务教育向学前教育和髙等教育延伸。

（四）快速发展：2008年《残疾人权利公约》在我国批准生效

2008年《残疾人权利公约》 在我国批准生效，2008年全国人大常委会修订了《中华人民共和国残疾人保障法》，开启全面保障残障人权利的历程，残障人教育保障事业进入了新的发展阶段，走向国际化的发展道路。我国残障人权利保障制度受到国际法律的约束，国家对残障人受教育权的保障义务不断凸显。国家高度关注残障人事业，修订后的《中华人民共和国残疾人保障法》第三章既规定了残障人受教育的权利内容，又首次规定了“禁止基于残疾的歧视”；既规定了保障残障人受教育的相关责任主体的职责，又对国家建立相关福利制度提出要求，从国家、社会、家庭等方面强化了对残障人权利的保障义务。这说明，我国残障人权利保障模式已经由原来的单一福利模式逐步向符合国际潮流的权利与福利并举的混合模式发展。从这个发展历程来看，我国残障人教育法律制度已经进入了在国际条约框架下依法全面治理的阶段。这一时期，残障人教育法律制度对推动残障人教育事业发展的作用愈发凸显。

（五）全面发展：2017年修订《中华人民共和国残疾人教育条例》

残障人受教育权保障既是人权保障的重要议题，也是提高教育水平的重要突破点。2013年联合国《为残疾人实现千年发展目标和国际商定发展目标：直至2015年及其后兼顾残疾问题的发展议程》要求各缔约国必须完善立法、监管和政策框架及机制，加强对残障人受教育权的法律保障，将国际承诺转化为国内措施。为回应国际社会的要求，完善我国人权保障制度，《 国家人权行动计划（2012-2015年）》要求相关部门修订《中华人民共和国残疾人教育条例》。2017年修订后的《中华人民共和国残疾人教育条例》颁布，取消了与《残疾人权利公约》不一致的条文，规定了残障人教育权利的救济措施，确立了融合教育的原则，强调保障残障人平等受教育的权利，在义务教育阶段推行入学零拒绝的制度，强调政府、社会、家庭和学校关心和支持残障人教育的共同职责，建立了入学登记制度、残障人教育专家委员会制度、入学争议解决制度、个别化教育制度、特殊教育资源中心制度、保育与康复相结合的残障儿童学前教育制度、特殊教育教师制度、残障人教育投入保障制度、残障学生资助制度、参加高考的合理便利制度。应当说此次修订不仅在我国残障人教育发展史中具有里程碑式的意义，而且对整个教育法律体系的完善、教育发展理念和思路的变革都有重要意义（王大泉，2017）。2014年，国家发布《特殊教育提升计划（2014-2016年）》，将“提升教育教学质量” “提高普及水平”“加强条件保障”并列为三大重点任务。2016年《特殊教育提升计划（2014-2016年）》顺利完成任务，2012-2016年特殊教育学校从原有的1853所增加到2080所，增加了227所，增长了12.3％（中国人权研究会，2018）。2012-2016年，我国义务教育阶段特殊教育在校生数量增长较快。截至2016年，全国三类（视力、听力、智力 ）残障儿童少年义务教育入学率已经达到90％以上（教育部，2016）。为巩固前期成果，全面提高残障人教育质量，2017年国家出台《第二期特殊教育提升计划（2017-2020年）》，明确了残障人教育保障事业的总体目标和任务，提出了残障人受教育权的具体保障措施。

二

对我国残障人

教育法律制度的评价

我国残障人教育发展经历了从慈善机构的爱心救济到人道主义的政府关怀，再到以政府为主导者和责任人的国家办学的历程，现在逐渐走上权利保障的规范化的发展道路。残障人教育法律制度从无到有，从普通立法的个别条款规定到专项立法，由政策主导型逐步向依法管理型迈进。残障人教育保障范围从“盲聋哑儿童”扩展到“其他残疾人”，教育阶段从义务教育延伸至其他教育阶段，受教育途径多样化，残障人受教育权的保障水平逐步提高。但是我国残障人教育的整体水平仍不高，发展仍不均衡，保障制度有待完善。

（一）残障人教育法律体系尚未形成

提高残障人受教育水平首先要完善相关的法律制度。残障人教育保障程度较高的国家（如欧美国家及日本等），都已建立较为完备的残障人教育法律保障体系，通过完善的教育法律制度，推动残障人教育事业的发展。虽然《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国残疾人保障法》等均有残障人教育保障的规定，但集中规定仅见于《中华人民共和国残疾人教育条例》，而该条例是我国现有的唯一一部专门规定残障人受教育权及其保障制度的行政法规，立法层级低，内容有限。近年来，我国残障人教育事业在特殊教育改革实验区取得了一些成绩，积累了一些经验。将这些成熟的工作制度及时上升为法律制度，一方面可以巩固前期的改革成果，另一方面可以为残障人教育事业的发展营造良好的制度环境。因此，我们需要着手制定残障人教育法律，完善相关规章，构建残障人教育法律体系。

（二）国家保障义务明确，但缺乏责任承担机制

教育是个体获得经济收益，保障其生存的前提（劳凯声，1993），更是获得工作技能与文化参与技能的前提（雅诺斯基，2000）。教育是社会公共产品，它关涉到个人参与公平竞争或合作的均等机会。社会的每一个成员都有要求获得一定教育资源的权利，国家需要依据法律保障公民的基本权利，随着依法治国理念的兴起，我国逐渐把残障人教育纳入了法治轨道。残障人教育事业的发展有赖于政府、教育机构、教师、家长等多方面的共同努力，每一种力量都不可或缺，但相对而言政府的主导作用更大，具有决定性影响（陈久奎 等，2006）。因此，国家是完善残障人教育保障制度的主导者和责任人。虽然我国相关法律对国家和各级政府应承担的义务不断明确，但是法律责任条款规定不足，影响了权利保障效果，不利于权利的真正落实。

（三）残障人家长或监护人的教育选择权利缺失

国家管理权力与个人选择自由之间会因为不同的价值追求产生冲突和张力。教育是自我发现、自我发展的过程，个人在相对自由的状态下自我决定、自我选择，有利于自我实现。教育选择权是受教育者在教育过程中表达自我意愿的权利，它是防御他人（包括机关、组织及个人）非法侵犯的重要保障。只有法律明确规定此权利，才能在执法、司法环节有效地保护残障人的权利。而《中华人民共和国残疾人保障法》《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国职业教育法》中都没有规定教育选择的权利。《中华人民共和国残疾人教育条例》仅在第21条规定残障人的父母或监护人与学校就入学、转学发生争议的，有权向有关教育行政部门提出处理申请，有关部门在做出决定时应当考虑家长或监护人的意愿，并未明确规定家长或监护人的教育选择权利。

（四）基本原则与程序规定不足

当法律制度规定不详尽或条文之间存在冲突时，法律基本原则可以起到弥补制度漏洞和解决法律冲突的作用。但我国现有关于残障人的法律法规缺乏必要的原则规定。例如，《中华人民共和国残疾人保障法》规定了无障碍的标准，没有规定合理便利原则；《中华人民共和国残疾人教育条例》仅规定了残障人在教育考试过程中有要求合理便利的权利，但是对于残障人在其他教育活动中、学校生活中的合理便利问题没有明确。除此之外，最少受限制原则、优先原则、补偿原则等特别规定在我国现行残障人法律中也是缺失。另外，我国法律规定了教育行政机关应当开展残障人的鉴定、评估、纠纷处理工作，但是并没有规定人学评估与鉴定程序、就学安置程序、转学程序及个别化教育计划制订程序等具体规范，给实践中的具体执行带来一些困难。

三

完善我国残障人教育

法律制度的价值选择

（一）坚持平等基础上的合理补偿，实现教育公平的价值

教育公平是用正义原则对教育资源分配过程和分配结果所做的价值判断。教育公平包含教育资源配置的三种合理性原则，即平等原则、差异原则和补偿原则（牛先锋，2006）。平等可以分为形式的平等和实质的平等。禁止歧视原则通过制度和法律保障确保每个人在教育中的形式平等，而差别对待原则是通过对特殊人群进行补偿，促使每个人在教育上获得实质性的平等。残障人因先天或后天的原因，在生理、心理、精神健康以及创造财富等方面缺乏资源，所以残障人教育公平价值应体现为对残障人的教育补偿，应根据残障人的教育需要、身心差异、社会经济地位等，对处境不利的残障学生在教育资源配置上予以补偿，这种价值追求应当在残障人教育法律中予以体现。值得注意的是，对残障人进行教育补偿制度设计时，要有适当的“度”，不能对非残障人的教育资源分配造成反向歧视。因此，正视残障人与非残障人之间存在的差别，允许差别对待，做到合理差别对待，这种制度设计才能体现公平正义。

（二）追求残障人自我完善与社会发展的双重目标，体现教育效能的价值

教育效能与教育目的紧密相关，教育效能越高，教育目的实现程度越高。残障人教育的效能取决于它对个人发展和国家发展的贡献。在个人发展层面，不能将学业成绩作为评价残障人教育效能的主要指标，应当将康复治疗、缺陷弥补与回归社会作为残障人教育效能的主要衡量指标。评价残障人教育效能的标准应是考察学生的身体、知识、能力、态度等素质是否在原有基础上得到完善，考察其是否融入社会，是否完善了自我。在国家发展层面，残障人教育效能的衡量指标是看其对国家经济、政治、文化等方面的贡献。它主要体现为全社会对残障人的关爱、包容与帮助，在学校教育中残障学生与非残障学生是否在相互交流中形成了友爱、团结的文化氛围。因此，残障人教育法律制度的设计应当以学生个人和社会共同发展、相互促进为目标。

（三）落实残障人教育选择权利，保障教育自由的价值

教育对国家而言是培养栋梁，于自己而言是成就自我。教育应以人为本，以人为本的首要特征就是个人的行动选择、发展取向应当以他（她）的梦想、兴趣、偏好和能力为基础，因此，残障人教育选择权的享有，可以在维护国家教育管理秩序和满足残疾人特殊的教育需要之间，维持管理目标和个人意志的相对平衡。残障人的教育选择权是残障人根据自己的身心状况，在教育的过程中，为了实现教育的目的，享有自由表达观点、自己做出选择的资格。《残疾人权利公约》确认了残障人自主自立和自由地做出选择的权利，规定了残障人有权对影响其权益的事项自由表达意见。因此，残障人教育法律也应特别规定残障人享有教育选择的权利。对于未成年的残障人及重度精神或智力残障人，及其他不能进行自我表达的残障人来说，行使教育选择权存在一定的困难，因此，他们的教育选择权可以由其法定监护人代为行使。

（四）确立最小受限制与最大融合原则，实现教育效率的价值

融合教育是将残障人与非残障人放在同一个环境中接受教育。我国在1988年提出了以特殊班和随班就读为主体的教育理念（华国栋，2003），随班就读制度成为我国残障人接受教育的另一种形式。2017年修订的《中华人民共和国残疾人教育条例》确立了残障人“融合教育”制度。因此，坚持融合教育理念、完善随班就读制度是我国残障人教育发展的方向。这种理念应当在残障人教育法律中体现，可以规定“最小受限制，最大融合”的原则，落实融合教育理念，约束行政机关、学校在学生安置过程中的管理行为，让尽可能多的残障人进入普通学校，通过改变教育环境、教学设备、培训教育等，给残障学生提供与非残障学生相处的机会，让残障人与非残障人彼此获益、互相促进、共同成长，建构和谐社会。

注：详细注释和参考文献见纸刊。