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公办高职院校经营性资产参与的混合所有制办学模式研究

日期:2018-08-09 来源:网 作者:网 阅读:23次 [字体: ] 背景色:        

摘要:混合所有制是高职院校办学模式改革值得探索的一个复杂问题。要在公办高职院校实现混合所有制办学模式改革突破,可以利用高职院校经营性资产管理政策,探索公办高职院校二级学院混合所有制办学模式改革,以学校资产管理公司为产权管理人,与社会资本混合成立具有独立法人资格的混合所有制公司,对二级学院进行托管,充分利用社会资本所具有的产业资源优势与市场优势,在内生动力、公益性与营利性等层面实现突破。待时机成熟时,将该二级学院独立成为混合所有制的职业技术学院,为公办高职院校混合所有制办学模式改革探索新路径。

关键词:公办高职院校;资产管理;混合所有制

一、问题的提出

混合所有制是高职院校发展过程中值得探索的一种新的办学模式。近几年来,国家陆续出台了有关政策,如2014年出台的《国务院关于加快现代职业教育发展的决定》,提出积极鼓励和支持混合所有制办学模式改革,不少高职院校对此进行了有益的探索。虽然相关政策出台已多年,但在实践中,公办高职院校的混合所有制办学模式改革仍局限于两类:一类是“原发混合型”高职院校。这类学校在创建之初,作为举办方的政府就已为其确定了多元参与、共同兴办的混合办学模式,如苏州工业园职业技术学院、海南职业技术学院、广西理工职业技术学院等;另一类是民办高职院校,这类学校进行混合所有制办学模式改革的动力是希望通过与国有资本合作获取更多的资源,增强市场竞争力,如南通紫琅职业技术学院,由于江苏省教育发展投资中心的介入,使其获得事业单位法人资格。但全国绝大多数公办高职院校的混合所有制办学模式改革主要停留在校企合作方式上,包括“校中厂,厂中校”等形式,如宁波职业技术学院成立的海天学院、杭州职业技术学院成立的达利服装学院等。有学者认为,由于不具有国有资本与其他资本混合的特点,没有产权混合和独立法人,就其性质而言只能属于一般意义上的校企合作。当然也有例外,如浙江台州职业技术学院与浙江台州金桥集团、珠海市笛威欧亚汽车科技有限公司成立的混合所有制汽车学院,就涉及产权合作。其中,台州职业技术学院占股份40%,两家企业各占股份25%,另外10%作为股权激励。

根据教育部公布的数据显示,截至2017年底,我国共有1388所高职院校,约80%是国家创办,其余20%为社会力量办学。就目前掌握的数据来看,开展混合所有制试点的案例不到30个,占比约2.3%。由此可见,虽然实施混合所有制改革学校数量较少且推进阻力重重,学界对此问题关注不多。本研究通过对公办高职院校进行混合所有制改革现状及所遇到的阻力进行分析,结合顺德职业技术学院利用经营性资产管理政策推进混合所有制改革实践,提出在现有法律框架体系下如何更好地推进公办高职院校混合所有制办学模式改革,力图以最小的试错成本和最高效便捷的方法进行改革实践探索。

二、公办高职院校混合所有制办学模式改革的主要阻力

(一)缺乏相应的法律制度保障

尽管国家政策鼓励和支持混合所有制办学模式改革,但公办高职院校混合所有制办学模式改革暂时还得不到现有法律法规的直接支持,也缺乏程序上的规定。首先,混合制法人主体性质究竟是事业单位法人,还是企业法人或社团法人,法律尚无明确规定。如江苏省就此问题在2010年出台了《省政府办公厅关于进一步促进民办教育发展的意见》,规定国有资产参与举办的从事学历教育、学前教育、特殊教育的民办学校和从事非学历教育的民办培训机构,可以登记为事业单位法人。但是,产权划转之后,作为事业单位法人的投资人利益如何保障?该事业单位法人是否可以营利,营利所得是否可以分红,皆不明确。其次,混合所有制办学模式改革缺乏产权混合的相关操作程序。程序的正当性是混合所有制改革的重点。在公办高职院校的混合所有制办学模式改革实践中,没有法律的明确规定,缺乏正当程序指引,容易导致国有资产流失,而且法律风险责任难以确定承担主体,致使地方政府与学校、企业、个人都不愿意推动混合所有制办学模式改革。第三,缺乏实施细则。产权混合在实践中是一个复杂的法律问题,其中包括国有资产评估、兼并、合并、转让、托管、资产界定、清产核资、划转等相应的配套法律问题,但是由于目前国家尚未出台相应的实施细则,难以操作。

(二)改革的内生动力不足

一些公办高职院校形成了对政府政策和资源“等靠要”的依赖心态,对社会和市场的需求不敏感,与市场接轨程度不太高,面向社会的一些办学自主权难以落实,如国有资产对外出租出借及利用国有资产进行合作审批程序及其收入管理程序异常复杂,不是学校能够自主处理的。如《广东省财政厅关于明确省直行政事业单位利用国有资产对外出租出借收入管理有关事项的通知》就明确规定,对国有资产对外出租出借利益及国有资产进行合作必须经过主管部门批准。另外,混合所有制办学模式改革意味着产权转变,产权转变就有可能导致教师身份转变和工资福利待遇改变,事业单位编制可能被取消,领导干部的行政级别也可能被取消,一直缺乏市场洗礼的学校要面对突如其来的市场挑战,自然不会主动改变公办身份,放弃既有政策利益,因而对混合所有制改革缺乏内生动力。

(三)各办学主体有各自不同的使命

混合所有制办学模式中,各办学主体的组织使命会形成一定的冲突。公办高职院校具有完全的公益性和非营利性,人才培养是其根本使命,提高人才培养质量和办学水平是其核心价值,而且还要承担科学研究、社会服务、文化传承创新等任务,这构成了公办高职院校独特的社会责任。而参与办学的企业由于经营资本的属性决定了其营利性,营利是其使命,降低经营成本、提高生产效率是其核心价值。要使两者的使命和核心价值统一在一个办学实体中,需要反复协商、退让、调和、平衡,否则难以合作。然而,不管双方利益平衡的结果如何,学校的使命和核心价值必须放在首位,尊重教育价值取向、遵从教育法律、遵循教育规律和人才成长规律必须是首要原则,然后才是尊重企业价值取向、遵从市场经济规律,否则就会背离党的教育方针,而且学校也将不成其为学校,合作办学自然会流产。使命的不同、价值追求的不同自然也将加大混合所有制改革的难度。

(四)产权流转性要求与职业教育产权市场发育不足之间的矛盾

产权归属是构建高职院校混合所有制办学模式改革的核心问题。产权只有在流动中才能够增值、变现,流动是现代产权制度的精髓。产权的可转让性能使教育资源根据市场需求的变化在全社会自由配置,而不局限于公有或民办的所有制形式,只有学校产权实现畅通流转,并能够实现自由融资与交易,才能最大限度地激发混合所有制办学者的积极性。但是,目前缺乏一个较为稳定和统一的教育公开交易市场,资本、技术、知识、管理等要素难以进入。教育产权市场发育不足,是公办高职院校混合所有制办学模式改革难以推进的直接原因。

三、对公办高职院校混合所有制办学模式改革的探索

在缺乏相应的法律法规保障前提下,既要增强公办高职院校混合所有制改革的内生动力,也要平衡好各办学主体的利益,解决产权流转性要求和职业教育产权市场发育不足的矛盾。笔者认为可以利用好高校经营性资产政策,以学校资产管理公司作为产权管理人与社会资本进行产权混合,以最小的试错成本和最高效便捷的途径推进公办高职院校混合所有制办学模式改革。

(一)经营性资产管理视阈下混合所有制办学模式改革的原则性问题

1. 人才培养与营利谁优先的问题。如果与公办高职院校合作的企业要求收益回报,那么,这种混合所有制办学模式的性质会决定其营利性。即使是营利性的高职院校,其首要角色是学校(由政府颁发办学许可证),其次才是“公司”(按《民办教育促进法》规定到工商部门登记)。因此,学校必须首先按教育法律法规和教育规律办学,育人为本、德育为先,把人才培养作为首要任务、根本任务,这是原则性问题;其次是在财务和资产管理、结余分配和终止办学方面按《公司法》来管理和处置。只有更好地完成人才培养这个使命,保证人才培养质量,才有可能获得持续的经济效益,但不应追求经济利益的最大化,最大化的结果容易甚至必然会削弱人才培养的投入,造成在人才培养过程中的“偷工减料”。

2. 教师队伍稳定和教学秩序问题。实现混合所有制办学模式改革,首要是人事管理改革,即教师身份、岗位设置及其职责调整、考核指标变化等问题,如果这些问题得不到妥善解决,教师就没有积极性,教学质量就无法保障,学生得不到应有的教学服务,就会引发不稳定问题。因此,实行混合所有制办学模式的学校或二级学院必须践行“学生为本、教师优先”的理念,保障师生权益,维护学校稳定,这应该成为混合所有制办学模式改革的基本原则。

3. 国有资产流失与吸引社会资本办学的问题。确保国有资产保值增值,避免国有资产流失同样是混合所有制办学模式改革的另一条基本原则。这就要求在操作过程中应严格按照相应的法定程序进行。仅仅考虑不让国有资产流失作为混合所有制办学模式改革的要求是不够的。改革实践中,我们应该考虑如何吸引社会资本参与办学,让学校的优质教育资源与行业、企业的资本结合,通过吸引社会资本,不仅促进学校发展,而且使国有资产保值增值。

(二)经营性资产参与的混合所有制改革的基本思路

学校部分资产由非经营性资产划转为经营性资产是政策允许的。《事业单位非经营性转经营性资产管理实施办法》第二条规定:“非经营性资产是指事业单位为完成国家事业发展计划和开展业务活动所占有的、使用的资产,经营性资产指事业单位用于从事生产经营的资产;事业单位可在满足其正常事业要求的前提下可将非经营性资产转经营性资产。”可见,学校将拟合作的资产进行划转,将资产划入学校经营性资产管理公司名下,由经营性资产管理公司作为学校经营性资产的产权管理人,代表学校对经营性资产进行管理,以规避现行法律风险。经营性资产参与的混合所有制办学模式改革,就是利用这一政策进行的探索,其基本思路如下。

1. 组建混合所有制公司。学校资产管理公司与合作的行业、企业共同投资成立一个混合所有制公司,公司成立股东会和董事会,其主要成员有学校代表、资产管理公司代表、各投资主体代表,并按照股份比例确定股东会的表决权限,再根据公司章程聘任总经理及其经营团队,该经营团队对股东会负责,并按照《公司法》建立健全现代企业制度。

2. 混合所有制公司对二级学院进行托管。建立托管协议,明确各办学主体的责权利和管理体制,以及财务和资产管理、人事管理的制度安排。混合所有制公司是一个自负盈亏、财务独立核算的独立法人,被接管的二级学院作为学校的一个教学机构,属于非法人单位,主要任务是培养高层次技术技能型人才和进行科学研究。

3. 建立治理结构。二级学院根据教育法律法规建立董事会领导下的院长负责制、党政联席会议制度、党组织会议制度,党组织发挥政治核心作用。制定完备的规章制度体系,确立运行机制。

4. 明确教师的身份和分配制度。二级学院的教师依然是学校的职工,身份不变,确保教师的稳定性和积极性。分配上,教师原有的工资福利待遇不变,绩效部分则按二级学院的新办法执行。

(三)顺德职业技术学院的实践探索

根据上述思路,顺德职业技术学院以资产管理公司作为学校经营性资产的产权管理人,在理论研究的基础上,借鉴一些学校探索的经验,在烹饪学院与多个企业进行股份制办学合作实践,取得了初步成果。

1. 烹饪学院的混合所有制办学模式。顺德职业技术学院的经营性资产管理公司为顺大资产管理有限公司(简称顺大公司),与苏州市王森企业管理咨询服务有限公司(简称咨询公司,旗下有品牌“王森国际咖啡西点西餐学院”)、广东太艮堡毋米粥餐饮管理有限责任公司(简称毋米粥公司)和一位自然人合作,共同成立混合所有制公司——广东王森烹饪培训公司(简称烹饪公司)。其中王森国际咖啡西点西餐学院代表国家参加世界第44届国际技能大赛,王森个人被国家人社部授予第44届世界技能大赛烘焙项目中国技术指导专家组组长,另外一个自然人同样也是国家人社部授予第44届世界技能大赛糖艺、西点制作项目中国技术指导专家组组长。毋米粥公司是粤式餐饮知名品牌,与学校合作,实现资源共享、互利互赢,可提升烹饪学院的教学与人才培养质量;四家主体以现金出资,各占一定比例的股份,烹饪公司的营利分红,按股权比例进行分配。烹饪公司接管顺德职业技术学院的烹饪学院,被托管的烹饪学院依然作为学校的二级教学机构,没有法人资格,继续负责人才培养和科技研究等教学科研任务,不从事经营性活动,经营性业务由烹饪公司负责;烹饪学院的管理由烹饪公司主导,运营相对独立。烹饪公司除了管理烹饪学院外,还凭借烹饪学院的品牌声誉开拓包括酒店、餐厅和培训等经营性业务。

2. 烹饪学院的治理结构。烹饪学院建立董事会领导下的院长负责制。治理结构实行分权共治,建立四个核心制度,一是董事会制度,董事会成员由参与烹饪公司的股东四方代表构成,职权范围由董事会章程规定。二是党政联席会议制度,由院长和副院长、党组织书记和副书记及院办主任构成,职责范围包括既执行学校党委会和校长办公会议的决议,也执行董事会的决议。三是党支部会议制度,党支部接受学校党委领导,执行学校党委会决议,发挥政治核心作用。四是学术分委员会,成员由烹饪学院骨干教师和烹饪公司及股东公司的专业技术人员构成,接受学校学术委员会领导,职责范围由学校学术委员会章程规定。

3. 学院的人力资源管理。烹饪学院的教师依然是学校的职工,身份不变,同时可以进入烹饪公司以及股东公司担任一定的管理工作,如院长既是学院的最高行政长官,同时又是烹饪公司的CEO;烹饪公司及股东公司的管理人员和专业技术人员可以兼任教学工作。分配上,教师原有的工资福利待遇基本不变,但需对教师进行双重身份的绩效考核,使教师成为真正意义上的“双师型”教师。

4. 烹饪学院的财务和资产管理。烹饪学院不设独立财务,其教学经费和人头经费依然采用原来的支付办法。烹饪公司的收入来源主要有3个渠道:一是课程服务收入,即为烹饪学院提供的课程收入,由学校按购买服务的方式获取。二是烹饪公司开拓的行业、企业以及社会培训项目的收入。三是经营其他业务如经营酒店和餐厅、咨询服务的收入。烹饪学院的资产,即学校投入的设备、提供的办公场地和实训基地,所有权不变,烹饪学院无偿使用,烹饪公司依合作协议规定有偿使用。

四、实践的经验与启示

由高职院校资产管理公司代表学校以产权管理人的方式与其他社会资本共同投资组建一个混合所有制公司,对二级学院进行托管,推进混合所有制办学,克服了本研究中所提到的混合所有制所遇到的阻力,为公办高职院校探索混合所有制办学模式改革提供一个新的路径,主要体现在:①在合法的前提下落实政府的鼓励政策。《高等教育法》《财政部关于印发〈政府非税收管理办法〉的通知》《广东省财政厅关于明确省直行政事业单位利用国有资产对外出租出借收入管理有关事项的通知》,都鼓励和支持合作办学,只要按照政府关于高校资产经营权作价出资和招投标管理规定进行操作,就能更好地促进校企合作发展,并实现其合法性。②实现学校和企业双方价值取向和使命的融合。在合作过程中,明确合作各方主体的权益和绩效考核目标,将人才培养作为首要使命,将教育教学质量作为评估购买服务的首要标准,实现人才培养和营利性要求的有机统一。③促进各方事业发展。对于企业而言,一方面从法律层面确定了其在混合所有制公司中的股权,通过签订契约和章程确认其对二级学院的管理权,吸纳社会资本进入职业教育领域,为其投资回报获得合法性保障;另一方面,为企业以及行业培养适销对路的技术技能型人才,缩短了企业人才培养周期,降低了企业人才培养成本。对学校而言,减少了自身投入办学的成本,提高了办学效率,确保国有资产保值增值;既有利于“双师型”教师队伍建设,又有利于促进教育教学水平的提高。④培育教育产权市场。引导社会资本进入教育市场,必定能够推动混合所有制办学模式改革;社会资本成功进入教育市场之后,资本的趋利性势必会带来产权的流转,从而有利于推动教育市场的形成,促进教育的多元化发展,满足人们对教育多样化的需求。

段明,华南理工大学法学院博士研究生,广东广州 510006;顺德职业技术学院副教授,广东佛山 528000;黄镇,通讯作者,暨南大学助理教授,广东广州 510632

原文刊载于《中国高教研究》2018年第3期第99-102,108页



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