骗取财政补贴案件的司法认定

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国家为了促进产业发展或实现其他社会公共利益目标，对从事某些特定行业或特定活动的企业或个人给予财政补贴。在现实中，企业或个人采用虚报、冒领等手段骗取财政补贴的现象时有发生。国务院《财政违法行为处罚处分条例》对如何处罚此类行为作了规定。该条例第十四条规定： “企业和个人有下列行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回违反规定使用、骗取的有关资金，给予警告，没收违法所得，并处被骗取有关资金10%以上50%以下的罚款或者被违规使用有关资金10%以上30%以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款:(一)以虚报、冒领等手段骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款;(二)挪用财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款;(三)从无偿使用的财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款中非法获益;(四)其他违反规定使用、骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款的行为。”第二十条规定：“单位和个人有本条例规定的财政违法行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”可见，骗取财政补贴行为有的属一般的行政违法行为，有的构成犯罪。骗取财政补贴涉及的最常见罪名是诈骗罪。如何区分一般的骗取财政补贴违法行为与诈骗犯罪，是司法实践中的难点问题。

一、一般的骗取财政补贴违法行为与诈骗罪的区分界限

首先应当明确的是，一般的骗取财政补贴违法行为与诈骗罪的区别并不在于骗取的数额大小。根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理诈骗刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，诈骗罪数额较大的起点是三千至一万元。不能认为，骗取财政补贴未达该数额较大起点的，属于一般违法行为；达到该数额较大起点的，构成诈骗罪。如果某一骗取财政补贴行为构成诈骗，即使未达数额较大的起点，仍属于违反《治安管理处罚法》的行为，应处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。而一般的骗取财政补贴违法行为即使骗取财政补贴数额再大，也不构成诈骗罪，只能依照《财政违法行为处罚处分条例》第十四条规定给予处罚处分，不能判处刑罚或给予治安拘留处罚。

法律之所以对一般的骗取财政补贴违法行为与骗取财政补贴的诈骗犯罪规定不同的法律后果，是因为这两种行为的本质不同：前者类似于民事欺诈，属于法律行为制度中的欺诈，即行为人采用欺诈手段与行政机关设立行政、变更、终止行政法律关系，从而获取行政机关给付的财政资金；而后者属于侵权法中的欺诈，即行为人在没有合法根据的情况下，以申领财政补贴为欺骗手段占有国家财政资金。两者的区别具体表现在以下几个方面：

1.客观行为不同。一般的骗取财政补贴违法行为没有核心欺骗行为，行为的核心不是欺骗，而是通过向行政机关提出申领财政补贴的申请，与行政机关设立行政法律关系；行为人申领财政补贴的意思表示是真实的，欺骗只是申领财政补贴的辅助手段。骗取财政补贴的诈骗犯罪具有核心欺骗行为，行为的核心是以申领财政补贴为名骗取国家财政资金；行为人申领财政补贴并非真实意思表示，而只是非法占有财政资金的手段。

2.主观目的不同。在一般的骗取财政补贴违法行为中，行为人确实从事可获取财政补贴的生产经营或其他活动，申领财政补贴的目的系用于国家需要补助的生产经营等活动。在骗取财政补贴的诈骗犯罪中，行为人并不从事可获取财政补贴的活动，系基于非法占有目的而以申领财政补贴为名骗取国家财政资金。

3.占有的根据不同。在一般的骗取财政补贴违法行为中，行为人通过与行政机关设立行政法律关系而获得财政补贴，其占有财政资金具有合法根据；只有在行政机关撤销给予财政补贴的行政行为时，行为人占有的根据才丧失。在骗取财政补贴的诈骗犯罪中，行为人的虚假意思表示不能在行为人与行政机关之间设立行政法律关系，其占有国家财政资金没有合法根据。

4.对财物的处置不同。在一般的骗取财政补贴违法行为中，行为人将获得的财政补贴用于生产经营等活动支出，并不刻意逃避返还，其行为受到行政法律法规的规制。在骗取财政补贴的诈骗犯罪中，行为人骗取财政资金未用于可获取财政补贴的活动，而采用转移、隐匿、挥霍赃款等手段逃避返还，逃避行政法律法规的规制。

5.可救济的途径不同。在一般的骗取财政补贴违法行为中，由于行为人并未逃避行政法律法规规制，国家的财政资金损失一般可以通过责令改正，调整有关会计账目，追回违反规定使用、骗取的有关资金等方式获得救济。在骗取财政补贴的诈骗犯罪中，由于行为人逃避返还骗取的资金，国家的财政资金损失通常无法通过民事、行政法律手段获得救济，不采用刑事制裁手段不足以遏制此类犯罪。

二、骗取财政补贴案件的政策把握

骗取财政补贴案件的办理具有很强的政策性。只有准确理解、把握财政补贴政策和刑事司法政策，才能严格区分合法行为、一般的违法违规行为和骗取财政补贴诈骗犯罪的界限，对案件作出正确认定和处理。

1.从宏观上理解和把握政策目的

符合政策目的的申领财政补贴行为不构成犯罪，对于这一点不存在争议。但是，对某一申领财政补贴行为是否符合政策目的，往往产生不同认识。这是因为，有不少财政补贴政策规定是原则性的，有较大的解释空间；国家对某些事项的政策随着实际情况的变化不断调整，在不同时期出台多个不同内容的政策文件；政府在执行财政补贴政策中也不是严格按照文件机械刻板地执行，有很大的灵活性，政策规定的享受财政补贴条件在具体执行中可以放宽。因此，某些表面上看不符合政策规定的申领财政补贴行为，实际上并不背离政策目的。对此可以用两个事例加以说明。

一是被最高人民法院再审改判无罪的张文中等人诈骗案。原一审判决、二审判决认定，张文中在明知国债技改贴息资金主要用于支持国有企业技术改造项目、物美集团作为民营企业不属于国债技改贴息资金支持范围的情况下，以国有企业中国诚通控股集团有限公司下属企业的名义申报物美集团信息化技改项目，骗取国债技改贴息资金3190万元。最高人民法院的再审判决认为：“身为民营企业的物美集团于2002年申报国债技改项目，符合国家当时的国债技改贴息政策。原判认定物美集团作为民营企业不属于国债技改贴息资金支持范围，所依据的是原国家经贸委、原国家发展计划委、财政部、中国人民银行于1999年制定的《国家重点技术改造项目管理办法》《国家重点技术改造项目国债专项资金管理办法》等政策性文件，但上述文件均未明确禁止民营企业申报国家重点技改项目以获得国债技改贴息资金支持。2001年12月，我国正式加入了世界贸易组织，由于国有企业三年改革与脱困目标基本实现，国家调整了国债技改项目的投向和重点，在规定的范围、专题内，进一步明确了对各种所有制企业实行同等待遇，同时将物流配送中心建设、连锁企业信息化建设列入了国债贴息项目予以重点支持。原国家经贸委投资与规划司于2002年2月27日下发的《关于组织申报2002年国债技术改造项目的通知》附件《2002年国债技术改造分行业投资重点》，国务院办公厅于2002年9月27日转发的原国务院体改办、原国家经贸委《关于促进连锁经营发展的若干意见》，以及原国家经贸委于2002年10月16日印发执行的《“十五”商品流通行业结构调整规划纲要》等，对此均有明确规定。2002年物美集团申报国债技改项目时，国家对民营企业的政策已发生变化，国债技改贴息政策已有所调整，物美集团所申报的物流项目和信息化项目属于国债技改贴息资金重点支持的项目范围。物美集团作为国内大型流通企业，积极申报以获取国债技改贴息资金对其物流和信息化建设的支持，符合当时国家经济发展形势和产业政策的要求。”在该案中，再审判决和原一审、二审判决对于物美集团申领的国债技改贴息资金是否符合政策目的有不同的判断。单纯从《国家重点技术改造项目管理办法》等政策性文件看，文件规定国家重点技术改造项目的确定“以加快国有企业技术进步和产业升级为目标”，国家重点技术改造项目的企业“重点从５１２户重点企业、１２０户试点企业集团和行业骨干企业中重点选择领导班子强、管理好、银行信用等级高的国有大型企业和国有控股大型企业”，原一审、二审判决认为物美集团作为民营企业不属于国债技改贴息资金支持范围并非没有根据。但是，结合当时国家经济发展形势和产业政策的要求，就不难得出物美集团申报的国债技改项目符合政策目的的结论。显然，再审判决对国债技改贴息政策的把握是妥当的。

二是农业部对农民跨省购买农机具并享受补贴政策问题的处理意见。2014年9月发布的《农业部办公厅关于山西省农机购置补贴政策落实有关问题的意见》指出：“农机购置补贴是中央强农惠农富农政策的重要内容，政策目标是调动农民购机用机积极性，提高农业机械化水平。从你局反映的情况看，河北、河南等地农民借用山西省农民身份证，在山西购买农机具，并在山西省办理农机购置补贴手续，主要原因是当地跨区作业现象比较普遍，相邻省份之间农民合作使用农机关系比较紧密，且当年山西省农机补贴资金指标较周边省市宽裕，基本能满足当地农民的购机需求，外省（外县）农民便通过业务合作关系在山西省享受农机购置补贴资金、购买了农业机械。我部认为，农民跨省购买农机具并享受补贴政策，有不合理因素，但从根本上讲，农机具还是在农民手中，还是用于农业生产，补贴实惠最终落到了农民，符合中央农机购置补贴政策导向，达到政策目的，不宜简单视为违法违规行为，也不宜将此认定为给国家造成资金损失。”显然，农业部并没有纠缠于农机购置补贴政策文件的具体规定，而是从中央强农惠农富农政策和调动农民购机用机积极性，提高农业机械化水平的角度把握农机购置补贴政策的目的。

上述两个事例说明，对财政补贴相关政策的把握需要有一种宏观视角，从国家产业政策、社会公共利益、社会经济发展的现实需要等方面把握政策目的。

2.违反政策申领财政补贴不等于犯罪

在司法实践中，不少司法人员把骗取财政补贴案件的审查重点放在行为人申领补贴行为是否符合政策规定上，认为不符合政策规定而采用欺骗手段申领补贴，就是诈骗。这种思路存在很大的问题。首先，虽然违反政策规定申领补贴，但行为人将补贴用于可享受财政补贴的生产经营等活动，这种行为并不完全背离政策目的。其次，任何一项公共政策的落实都不可能单纯依靠刑事手段，而要综合运用经济、行政、法律、纪律等多种手段调整，刑法只是社会政策的最后手段。因此，对于违反政策的行为，应当优先考虑运用党纪政纪、民法、行政法等手段加以调整，只有上述手段不足以调整时，才有必要动用刑法制裁手段。事实上，多数违反政策申领财政补贴的行为并不逃避民法、行政法的规制，适用民法、行政法足以调整。最后，执法司法活动需要充分考虑社会效果。财政补贴政策的初衷是给予相关企业和个人利益，促进相关产业发展，实现社会公共利益。对违反政策申领财政补贴的行为一律予以刑事打击，反而会使应受政策扶持的企业和个人利益受损，不利于相关产业发展和实现社会公共利益。

实践也证明，对违反政策申领财政补贴的行为轻易动用刑事手段进行打击，其实际效果往往与政策初衷南辕北辙。例如，在农机购置补贴政策实施过程中，由于农民申领农机购置补贴的手续繁琐，一些农机经销商向本地农民销售农机具时，借用其他县市或外省农民身份证，以其他县市或外省农民的名义申领农机购置补贴。在河南、山西等农业大省，甚至因此催生了代办、包办农机购置补贴的所谓“套补”产业链。一些地方司法机关发现此类情况后，对农机经销商和出借身份证的农民以诈骗罪定罪处罚。2017年至2018年，河南开封市鼓楼区司法机关在办理农机经销商孟庆安等3人所涉的骗取农机补贴案中，将63名出借身份证帮助他人申报农机补贴的农民定罪判刑，孟庆安等3名经销商被判处十年至十三年不等的刑期。这一系列案经媒体报导后，引起社会公众的关注。有法律专业人士认为司法机关未能准确区分违规与犯罪，对案件定性不当，导致惠农政策反而害了农民。后有11名农民的案件被提起再审。孟庆安等3名经销商的案件被二审法院发回重审，两年后，孟庆安等3人被取保候审。可见，对于违规申领农机购置补贴的行为过多地动用刑事手段进行打击，不仅不利于农机购置补贴政策的落实，还会损害农机企业和农民的利益，引发不良社会反响。

除农机购置补贴外，其他领域的财政补贴政策实施中也存在不少违规现象，如新能源汽车补贴、家电下乡补贴等。2016年初，财政部对90家主要的新能源汽车生产企业进行了专项检查，共涉及2013年-2015年已获得和已申报中央财政补助资金的新能源汽车40.1万辆，抽查13.3万辆已销售的新能源汽车的运营状态。检查发现，一些企业违反相关法律法规涉嫌骗取财政补贴，部分车辆未销售给消费者就提前申报补贴，不少车辆领取补贴后闲置，其中苏州吉姆西客车制造有限公司等五家新能源汽车企业意图骗补超十亿元。与这些行为相比，骗取农机购置补贴可谓小巫见大巫。但是，即使是对这些严重的骗取财政补贴行为，政府有关部门也是采用取消中央财政补贴资格、追回预拔的财政资金、取消整车生产资质、罚款等行政手段进行处理，并没有动用刑事手段制裁。应当说，政府作这样的处理是符合法律、政策精神的，虽然骗取财政补贴，但资金确实用于政府扶持的生产经营项目的，应采用完善政策措施、加强监督管理、行政和纪律制裁等方法调整为主。如果过多地动用刑事手段，不仅给正在经营的企业带来灭顶之灾，也会严重阻碍相关产业的发展。

3.落实保护产权和企业家司法政策

骗取财政补贴案件与市场主体的生产经营活动密切相关，涉及众多企业和个人，在处理中应当认真贯彻落实中央政策精神，加强产权和企业家保护。一是要准确把握经济违法行为入刑标准，严格区分一般的违法违规行为与诈骗犯罪，防范刑事执法介入经济活动；二是要统一法律适用标准，对大中小企业一视同仁，相同情形相同处理，防止选择性司法；三是要审慎稳妥处理法律界限不明、罪与非罪不清的案件，严格遵循罪刑法定、疑罪从无、严禁有罪推定的原则，对于不违反刑事法律规定、无确实充分的证据证明符合犯罪构成的一般违法违规行为不以犯罪论处；四是要审慎适用人身、财产强制措施，做到少捕慎诉，查封、扣押、冻结企业财产要严格按照法定程序进行，最大限度降低对企业正常生产经营活动的不利影响；五是要依法严格区分个人财产和企业法人财产，区分违法所得和合法财产，区分涉案人员个人财产和家庭成员财产，在处置违法所得时不牵连合法财产；六是要坚持有错必纠，甄别纠正错案冤案，严格遵循法不溯及既往、罪刑法定、在新旧法之间从旧兼从轻等原则，以发展眼光客观看待和依法妥善处理企业经营过程中存在的不规范问题。

4.贯彻宽严相济刑事政策

对于符合诈骗罪构成要件的骗取财政补贴行为，应当依法定罪处理，处理过程中要根据犯罪的具体情况区别对待，贯彻宽严相济刑事政策。首先，应当将企业生产经营过程中实施的诈骗犯罪与行为人基于个人非法目的实施的诈骗犯罪区别开来。企业骗取财政资金虽未用于政府扶持的生产经营项目，但用于其他合法生产经营活动的，国家被骗的财政资金相对较容易挽回，对实施这类犯罪的直接责任人员可以从宽处理。行为人骗取财政资金用于个人还债、挥霍、赌博或其他非法活动的，国家被骗的财政资金追回的可能性小，对这类犯罪的行为人应当从严处理。最高人民法院于1996年发布的《关于审理诈骗案件具体应用法律的若干问题的解释》对个人诈骗与单位诈骗的数额标准作了不同的规定：个人诈骗公私财物2千元以上的，属于“数额较大”，应当定罪处罚；单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员以单位名义实施诈骗行为，诈骗所得归单位所有，数额在5万至10万元以上的，才对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员追究刑事责任。这一规定具有合理性。2013年，上述司法解释被废止后，新的司法解释没有对个人诈骗与单位诈骗的数额标准作出区分，应当说是个疏漏。司法实践中应当弥补这一漏洞，对个人诈骗与单位诈骗的数额标准作出区分，以更好地落实宽严相济刑事政策。其次，对于多人参与的骗取财政补贴诈骗犯罪，应当合理限定处罚范围。要坚持打击和孤立极少数，教育、感化和挽救大多数，最大限度地减少社会对立面。对于组织、指挥、策划犯罪和在具体实施犯罪中起主要作用的，应当从严。对于在共同犯罪起次要、辅助作用或被胁迫参加犯罪的，应当从宽，依法从轻、减轻或免除处罚。在单位实施的犯罪中，对于受单位领导指派或奉命而参与实施了一定犯罪行为的人员，一般不宜追究刑事责任。对于参与程度低，获利少，情节显著轻微的，不应认定为犯罪。最后，要根据犯罪行为人的认罪悔罪表现区别对待。对于无认罪悔罪表现，拒不退赃或者将赃款挥霍而无力退赃的，应当从严惩处；对于有自首、坦白、立功情节，积极退赃的，应当从宽，依法从轻、减轻处罚或缓、免刑、不起诉处理。

三、骗取财政补贴案件的认定规则

综合以上分析，骗取财政补贴案件审查认定的关键在于：行为人是否以申领财政补贴为名骗取国家财政资金，却未将资金用于可享受财政补贴的生产经营等活动。围绕这一问题，实务部门对骗取财政补贴案件的认定规则作了研究总结。

河南省人民检察院于2014年制定发布了《关于规范办理套取国家专项资金案件的指导意见》提出：“套取国家专项资金的使用人不符合国家专项资金政策的基本条件，在申报过程中以非法占有为目的，严重弄虚作假，虚构并不存在的企业或项目，伪造关键性申报材料，符合诈骗罪构成要件的，应当对使用人以诈骗罪定罪处罚。”“套取国家专项资金使用人的申报项目符合国家专项资金政策的基本条件，但在申报过程中夸大实际情况，伪造或提供了个别非关键性虚假申报材料，套取的国家专项资金部分被用于企业弥补损失，或者用于转产、更新设备、生产经营的，对使用人一般不宜按诈骗罪定罪处罚。”“符合国家专项资金政策的基本条件是指申报的项目真实合法存在，类别、性质、科目符合国家专项资金政策的基本要求，但在数量规模和时间等要求上存在有不完全真实的成分和情形。”该指导意见虽然只是地方性司法文件，并非司法解释，但却抓住了关键问题，极具参考价值。

我在《刑事审判参考》第114期上发表的《如何认定诈骗罪的非法占有目的》一文中提出,对于弄虚作假领取国家农业补贴案件，“司法实践中一般可按照以下标准掌握:（1）不从事农业经营开发，或者所从事的农业经营开发项目不属于享受国家农业补贴的项目，而采用伪造材料的方法骗取国家农业补贴，达到定罪数额标准的，可考虑认定诈骗罪。（2）从事可享受国家补贴的农业经营开发项目，但达不到政策规定的应享受补贴条件，而弄虚作假申领国家农业补贴，全部或主要用于农业经营开发的，属于农业补贴申报中的违规行为，不应当以诈骗罪定性。对违规获取的农业补贴，有关部门可予以收回，或责令经营者增加投人，达到享受补贴的条件。（3）具备享受国家农业补贴的条件，但申报的材料中部分内容不实，获得国家农业补贴的，不构成诈骗罪。”这些观点对一些司法机关处理骗取财政补贴案件起到了参考作用。例如，湖南省益阳市资阳区人民法院审理的曾拥军诈骗案的判决理由认为：“根据《刑事审判参考》总第114集登载的《如何认定诈骗罪的非法占有目的》一文中‘从事可享受国家补贴的农业经营开发项目，但达不到政策规定的应享受补贴条件，而弄虚作假申领国家农业补贴，全部或主要用于农业经营开发的，属于农业补贴申报中的违规行为，不应当以诈骗罪定性’的解析，可以认定曾拥军将彩军合作社申领的农业补贴70万元全部用于了合作社所申报的扩建项目，曾拥军的行为仅属于农业补贴申报中的违规行为，不应当以诈骗罪定性。被告人曾拥军的行为不构成诈骗罪。”

从实践情况看，对于上述认定规则还可作进一步细化：

1.符合申领财政补贴的条件，为了方便快捷地获得财政补贴，而通过伪造材料等方式申领财政补贴。这种情形实质上符合政策目的，不属于以申领财政补贴为名骗取国家财政资金，不应认定为诈骗罪。

2.符合申领财政补贴的条件，而通过伪造材料等方式，获得超过政策规定标准的财政补贴。对此需要分两种情况讨论：如果骗取的财政补贴全部或主要用于可享受财政补贴的生产经营等活动的，属于违规行为，可以通过追回多申领的资金、行政处罚等手段进行调整，不宜认定为诈骗罪；如果骗取的财政补贴未用于可享受财政补贴的生产经营等活动的，可以成立诈骗罪。

3.从事可享受财政补贴的生产经营等活动，但达不到政策规定的应享受补贴条件，而通过伪造材料等方式申领财政补贴。对此同样可分两种情况讨论：如果骗取的财政补贴全部或主要用于可享受财政补贴的生产经营等活动的，不宜认定为诈骗罪；如果骗取的财政补贴未用于可享受财政补贴的生产经营等活动的，可以成立诈骗罪。

4.不从事可享受财政补贴的生产经营等活动，而采用伪造材料等方法骗取国家财政资金予以非法占有。这是典型的以申领财政补贴为名诈骗国家财政资金，应当以诈骗罪定罪处罚。

判断骗取财政补贴行为是否构成诈骗罪，除了审查行为人是否以申领财政补贴为名骗取国家财政资金外，还是看行为人是否具有非法占有目的。行为人有无非法占有目的的判断标准，是看行为人是否逃避法律规制，拒不返还骗取的财政资金，使得国家财政资金损失无法通过民事、行政途径进行救济。在多数情况下，行为人以申领财政补贴为名骗取国家财政资金，都会有逃避返还骗取资金的行为，足以认定为诈骗罪。也有少数情况，行为人以申领财政补贴为名骗取国家财政资金后，并不刻意逃避返还。例如，行为人虽然以申领财政补贴为名骗取国家财政资金，将资金挪作他用，但有证据证明其打算选择合适的时机将资金投入可享受财政补贴的生产经营等活动，未采用挥霍、隐匿财产等方式逃避返还资金的，应认为行为人不具有非法占有目的，可以阻却诈骗罪的成立。