教育强国建设进程中民办教育的规范与发展

原创 董圣足， 王慧英 教育与经济 2024年07月11日 10:14 湖北

教育强国建设进程中民办教育的规范与发展

董圣足1,2， 王慧英3

(1.上海市教育科学研究院 民办教育研究所， 上海 200032；2.教育部“教育大数据与教育决策”实验室， 上海 200032；3.辽宁教育学院 教育科学研究与评估中心， 辽宁 沈阳 110034)

摘　要：经过一个阶段的集中规范，我国民办教育的公益属性得到彰显、办学行为更加合规、比例结构渐趋合理、教育生态有所恢复。尽管当前我国教育发展格局已发生显著变化，但在教育强国建设进程中，发展民办教育在扩大优质教育供给、丰富教育服务业态、深化教育综合改革以及推动行业自我变革等方面都具有特殊的意义和特定的价值。新形势下，服务教育强国建设，引导规范民办教育发展要坚持实事求是、需求导向、依法治理的原则，在稳定市场预期的前提下，采取切实有效措施，积极稳妥推动各级各类民办学校实现公益性办学、互补型定位、高质量发展、结构性重组、科学化治理。

关键词：教育强国；民办教育；规范发展；政策优化

一、问题的提出

改革开放以来，我国民办教育的兴起和发展，为推动教育普及、增加教育选择、促进教育公平和扩大教育消费做出了积极贡献。当前，服务服从于中国式现代化和教育强国建设，在各方面因素的综合作用下，我国民办教育发展格局正在发生深刻变化。特别是2018年以来，针对民办教育发展中出现的新情况、新问题和新矛盾，国家层面在推进非营利性和营利性民办学校分类管理改革的同时，出台并实施了一系列新的规制举措，对民办教育尤其是义务教育阶段民办学校和学科类校外培训机构进行了全面规范。规范是为了发展，发展必须规范。毫无疑问，对民办教育行业所存在的各种失范失序行为所进行的规范治理，是完全必要的。

总体看，民办教育宏观制度已经或正在步入突出“引导规范”为重点的调整期。过去一个时期，随着我国财政性教育经费投入持续增加，地方政府在基本公共教育服务供给上的主体责任不断强化，各级各类教育的普及率均有了很大提升。可以说，“有学上”的问题已经得到全面解决。需要思考的是，面向未来，在公办普惠性学位显著增加和部分学段适龄入学人口阶梯式减少的情况下，国家还要不要发展民办教育以及发展什么样的民办教育？在加快建设教育强国的进程中，民办教育应该肩负起什么样的历史使命以及如何更好发挥建设性作用？本文试图基于对过往规范政策的回顾和当下具体国情的考察，针对以上问题进行理性思考，并结合实际提出相应对策。

二、规范民办教育发展取得的成效及存在问题

现阶段，投资或出资办学的现实特征，决定了我国绝大多数民办学校举办者(出资人)都有经济回报诉求。现实中，部分民办学校“趋利性过强，公益性不足”，存在内部人控制、产业化经营、资本化运作等短期行为，不同程度损害了广大师生的权益。对此，2018年以来国家相继推出系列新规新政，对民办教育进行系统治理和全面规范，开启了引导规范发展的新阶段。

(一)全面规范民办教育发展取得明显成效

1.民办教育的公益属性得到彰显

民办教育事业是社会主义教育事业的组成部分，同样属于公益性事业。修订后的《民办教育促进法》明确规定，义务教育阶段不得设立营利性民办学校，非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益[1]。不仅如此，2021年修订的《民办教育促进法实施条例》还规定，“任何社会组织和个人不得通过兼并收购、协议控制等方式控制实施义务教育、非营利性学前教育的民办学校”，并对实施义务教育的民办学校与利益关联方的交易行为作了禁止性规定[2]。在基本公共教育服务方面，国家明文规定“小区配套幼儿园由当地政府统筹安排，办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园”[3]。此外，相关文件还要求各地要加快制定并落实普惠性民办幼儿园财政补助标准，落实义务教育阶段民办学校生均公用经费补助，加强收费标准调控，坚决防止过高收费[4]。

经过一个阶段的规范治理，各地普惠性民办园占比逐年提高，相当一部分公建配套义务教育阶段民办学校转为公办学校或由政府购买学位，非营利性民办学校定价全面纳入政府审批范畴，营利性民办学校收费得到有力调控，民办学校所提供教育服务的性价比明显提高。

2.民办学校的办学行为更加规范

2018年以来，国家层面对民办学校办学行为进行了深度规范。这些行为规范包括但不限于加强民办学校党的领导和党的建设、完善民办学校章程建设、健全民办学校内部法人治理、严格义务教育民办学校准入、规范民办学校招生及收费行为、严控民办学校开展资本化运作、强化民办学校资产财务监管等方面。

经过一个阶段的规范治理，各级各类民办学校党的建设得到加强，党组织在保证政治方向、凝聚师生员工、推动学校发展、参与重大决策和引领校园文化等方面的政治核心作用更加凸显。在强化民办学校内部治理方面，不少地方都向义务教育阶段民办学校派驻了政府代表并按程序进入了学校决策机构，同时相当一部分民办学校都按要求建立了相应的监督机制。在资产财务管理方面，不少地方对民办学校资金往来账户实施了专户监管，并切实加强了对民办学校与关联方交易行为的审查与监督。在招生及收费方面，各地均严格规范了义务教育阶段民办学校的招生范围及招生方式，对报名人数超过招生计划的，实行了电脑随机录取；同时不少地方还出台了收费管理办法，对非营利性民办学校收费行为实施了有效监管。此外，按照国家层面的统一部署，各地还对义务教育阶段民办学校冠名、人员挂编、境外教材选用、“公参民”学校管理体制等加以了清理和规范。

3.民办教育的比例结构渐趋合理

经过多年规范和调整，同时受人口出生曲线和市场需求等因素影响，我国民办教育在整体教育中的占比出现了结构性变化。数据显示[5]，2023年全国各级各类民办学校数为16.72万所，共有在校生4939.53万人，占全国学校总数及在校生总数的比例分别为33.54%和16.96%，相比于占比最高年份(2019年)分别下降了2.59和2.96个百分点。其中，民办幼儿园在园儿童1791.62万人，占比下降为43.77%，较占比最高年份(2018年)下降了12.92个百分点；民办义务教育在校生1221.99万人(含政府购买学位609.46万人)，占比下降为7.62%(如不含政府购买学位数，则该占比已下降为3.83%)，较占比最高年份(2020年)下降了3.15个百分点(如不含政府购买学位数，则该占比下降了6.94个百分点)。与此同时，随着高中阶段和高等教育阶段学龄人口的持续增加，我国民办高中、民办高校数及其在校生数量则呈逐年稳步增长态势。截至2023年，民办普通高中及民办中职在校生的占比大致各在20%左右，而民办高校在校生占比则超过了四分之一(26.34%)。

经过规范调整，我国民办园在园儿童占比已经持续多年低于50%，达成了国家相关部门预定的调控目标；部分区域一度过高的民办义务教育在校生占比回落到了较为正常的水平，各地义务教育阶段办学均已恢复到由公办学校绝对主导的局面；其他非基本公共教育服务内的民办教育在相应教育体系中的比例结构总体较为合理，且呈理性、稳健、可控发展态势。

4.教育生态有所恢复

习近平总书记在新时代第一次全国教育大会上强调指出，“良心的行业不能变成逐利的产业。”按照党中央、国务院的工作部署，继2018年教育部会同相关部门针对校外培训行业无序办学开展专项整治活动之后，2021年7月中办、国办又专门印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》(简称“双减”意见)，就进一步规范学科类校外培训的指导思想、工作原则、工作目标、设置标准、准入流程、运营规范、日常监管和配套改革等事宜，进行了全面而系统的部署。“双减”意见出台并实施近三年来，经过各方面不懈努力，校外培训市场“虚火”大幅下降，明面上的培训广告基本绝迹，培训行业野蛮生长现象得到根本性遏制。

截至2022年10月，义务教育阶段线下学科类培训机构数量由12.4万个压减至4932个，压减率达96%；线上学科类培训机构由263个压减至34个，压减率达87.1%。[6]相关调查显示，绝大多数学生校外培训时长较之“双减”前缩短50%以上，家长的经济及精力负担也得到了很大程度的缓解。[7]可以说，通过对校外培训行业的综合治理，我国教育生态已有较大程度恢复，学校教育主阵地作用得以巩固，学生学习活动总体上已回归校内。

(二)严规之下民办教育行业所潜藏的问题

1.部分民办学校运行困难

囿于各种主客观因素，我国民办学校举办者前期投入普遍较少，且通常多是以融资方式获得初始办学资金，加上鲜有社会捐赠投入和财政资金扶持，现实中多数民办学校主要依靠学费收入来维持日常运行及实现滚动发展。正因如此，大部分民办学校对办学规模及收费标准都有很强的依赖性。在严格规范之下，受生源锐减、收费管控及办学成本高企等因素影响，部分普惠性民办园和义务教育阶段民办学校财务收支失衡，造成有效教学投入不足，影响了学校稳定运行和教育质量提高。同时，部分民办园及中小学因为招生不足、收入锐减，已出现入不敷出、难以为继乃至资不抵债、濒临破产的状况。事实上，2021年以来，河南、江西、广东、浙江、湖南等区域均已出现部分民办园和义务教育阶段民办学校停办乃至倒闭案例，并引发了一定的社会舆情。[7]随着幼小阶段适龄入学人口的断崖式下降，今后几年民办学校学位供大于求的局面势必加剧，由此带来的关停风险可能会进一步凸显。

2.民办学校法人治理仍存短板

不同于西方国家私立学校多由基金会或教会创办并按“财团法人”模式实行公共治理，我国现阶段民办教育在内部治理上从一开始就带有很明显的企业治理乃至私人治理痕迹。现实中，在法人治理方面，民办学校普遍存在“资本雇佣劳动”和“内部人控制”现象。相当一部分民办学校在各类利益相关者的权利配置上，存在“分工不明、关系不顺、程序不清”的状况，由此造成重大决策的盲目性、随意性，内部管理的无序性、低效性和办学行为的功利性、短期性[8]。虽然相关法律法规均明确要求民办学校要建立健全相应的决策机制及监督机制，但实际中部分民办学校因缺乏有效的内部权力制衡机制，即便设立有党组织，也难以对举办方行为施加约束和管控。这种状况，往往导致举办者在学校治理中的“单边主义”和“实用主义”，挤压乃至侵害其他权利主体的合法权益。笔者调查表明，出于掌控学校人财物等各种支配权的需要，一些民办学校举办者或实际控制人在办学中或多或少都存在家族化治理倾向，不少关键岗位通常都由举办者及其亲属所把控，甚至还存有一人兼任学校数个要职的情形。这一局面，不仅造成民办学校内部治理的混乱，也导致校长的法定治校权力得不到有效保障，严重影响了学校的良性运行和健康发展。

3.民办教育举办者的办学预期减弱

近年来，随着宏观政策的调整和外部环境的变化，部分以投资办学为取向并具有经济回报诉求的民办学校举办者受到多重因素影响，担忧自身的“办学目标”在现行制度框架下可能难以实现，故对民办教育行业发展的正向预期有所减弱。这一状况，导致部分举办者在持续投入上信心不足，在深化办学上动力消退，出现了一些值得关注的“短期行为”。譬如，在分类管理中，由于一些地方存在观念歧视和制度排挤，加上缺少相应的配套政策及扶持措施，为数不少的举办者并未按自己的真实意愿选择学校法人类型，而是名义上选择非营利性办学，背地里仍通过各种关联交易继续从学校获取灰色回报。更有甚者，部分举办者由于担心自己所投入学校的财产未来难以安全获得“补偿”，因而不仅大幅减少了对学校的即期投入，而且还通过举办者变更等形式“变现”自己先前向学校的出资部分，以达到提前收回投资的目的。这些现象，不仅会对所在学校的可持续发展造成不利影响，而且对其他学校也难免会产生负面示范效应。

三、新形势下发展民办教育的意义和价值

正因为民办教育在改革发展中存在一系列突出问题和深层矛盾，所以党的二十大报告强调要“引导规范民办教育发展”。值得重视的是，一个阶段以来，由于对民办教育宏观政策存在不同理解乃至片面解读，地方在规范工作中存在“一刀切”和“层层加码”等现象，这不仅对基层政府部门的工作人员造成了误导，还让社会民众产生了“国家要禁止民办教育发展”的误解。在加快建设教育强国进程中，出于办好人民满意教育的需要，我们有必要重新认识发展民办教育的意义和价值。

(一)新形势下发展民办教育，是扩大优质教育供给的需要

经过长期持续努力，中国已建成包括学前教育、初等教育、中等教育、高等教育等在内的当代世界规模最大的教育体系，教育现代化发展总体水平已跨入世界中上国家行列[9]。可以说，我国各级各类教育都已圆满解决“有学上”的问题，正在快速向“上好学”方向迈进。同时，也要看到，虽然我国财政性教育经费投入占国内生产总值的比例已连续12年做到“不低于4%”，但该占比离OECD国家5.03%的平均水平还有较大差距，与美国、日本、德国、法国等发达国家的差距更是悬殊。不仅如此，随着人们物质生活水平的显著改善以及教育个人收益率的不断提高，广大人民群众对优质教育服务的选择性需求正变得越来越旺盛。现实中，由于各地经济社会发展不平衡、不充分的问题还比较突出，同时受到历史欠账较多和财政收入增长刚性约束增强等因素影响，我国教育总体投入仍显不足，各类优质教育资源的供给状况尚难以满足教育强国建设的需要和老百姓不断增长的教育需求。

为此，2023年7月教育部等三部门出台的《关于实施新时代基础教育扩优提质行动计划的意见》明确提出，到2027年，要更加健全优质教育资源扩充机制，基本形成学前教育优质普惠、义务教育优质均衡、普通高中优质特色、特殊教育优质融合发展的格局[10]。在此背景下，《教育部2024年工作要点》强调，要“引导支持民办教育高质量发展……实施高水平民办高校建设专项行动，促进民办基础教育扩优提质”。总之，未来一个时期，从扩大优质教育资源供给、办好人们满意教育的角度上讲，在教育强国建设进程中，民办教育不仅不能缺位，而且还要发挥新的更大作用。

(二)新形势下发展民办教育，是丰富教育服务业态的需要

着眼于教育强国建设，优化我国公共教育服务体系，《中国教育现代化2035》提出我国要实现基本公共教育服务均等化，创新教育服务业态。显然，推进公共教育服务均等化，需要强化政府主体责任，加强普惠性、基础性教育资源供给，补齐短板，缩小区域、城乡差距，稳步实现义务教育城乡一体化和优质均衡发展。而优化教育服务业态，则需要创新非基本公共教育服务和非公共教育服务供给方式，利用市场机制，吸引社会力量兴办教育，多渠道筹措社会资源，有效扩大除基本公共教育服务以外的教育服务供给，以满足人民群众日益多样化的教育需求。为此，2022年12月中共中央、国务院印发《扩大内需战略规划纲要(2022-2035年)》，重申“鼓励社会力量提供多样化教育服务，支持和规范民办教育发展”[11]。

未来一个时期，随着各类受教育群体(终身学习者)的不断扩大，人们不仅对高质量的学历教育有着强烈需求，而且对服务于终身发展的继续教育需求也在显著增加。当前除了托育服务、素养教育、职业培训和老年教育等教育服务需求不断高涨外，一些净高值人群在国际化教育和个性化教育等方面的需求也变得越来越强烈。总之，建设教育强国，办好人民满意的教育，需要在深入压实各级政府提供基本公共教育服务主体责任的同时，继续调动社会力量办学的积极性，引导其在政府财政难以触及的空间和公办教育未能覆盖的领域，开辟新赛道、塑造新动能，以提供更加丰富多样的教育资源，更好满足人民群众日益多样化的教育需求。

(三)新形势下发展民办教育，是深化教育综合改革的需要

针对我国教育改革发展所面临的诸多问题和挑战，早在2010年7月中共中央、国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》就强调指出，要“创新人才培养体制、办学体制、教育管理体制……增强教育活力与体制机制约束的矛盾，为教育事业持续健康发展提供强大动力。”[12]党的十八届三中全会所作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，要“深化教育领域综合改革……健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度，鼓励社会力量兴办教育。”[13]2019年2月中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》再次强调，要“充分发挥基层特别是各级各类学校的积极性和创造性，鼓励大胆探索、积极改革创新，形成充满活力、富有效率、更加开放、有利于高质量发展的教育体制机制。”[14]

作为我国办学体制改革的直接产物——社会力量办学的兴起，推动形成了政府为主、社会参与、办学主体多元、办学形式多样的办学体制。各级各类民办教育的发展，不仅带动了超过万亿元级的基础设施建设，创造了千万人次的就业岗位；而且还促进了众多周边产业发展，拓展了不少教育新业态、新产品、新赛道。同时，诸多民办学校在投融资体制、现代学校制度、人才培养模式等方面所进行的富有成效的改革探索，也为深化公办学校办学体制、管理体制和育人机制改革，积累了经验、提供了借鉴。[15]面向未来，我们对于民办教育既不能讳疾忌医，也不能因噎废食。在教育强国建设进程中，各级政府应当扬长避短、兴利除弊，充分发挥社会力量办学的体制机制优势，鼓励和支持民办教育在探索智能化教育、创新人才培养模式和激发教育内在动力等方面彰显作用，以更好地促进教育综合改革、推动教育事业进步。

(四)新形势下发展民办教育，是推动行业自我变革的需要

三十多年前，基于人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，我国改革开放总设计师邓小平同志提出“发展才是硬道理”。因为，只有不断推动社会生产的发展，才能满足人民物质文化需要[16]。党的十九大作出重大判断，中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这就必然要求中国的发展必须摆脱传统模式和原有路径，走上更有品质、更高效益、更可持续的高质量发展之路。就教育领域而言，实现高质量发展，必须始终坚持以人民为中心的思想，以办好人民满意教育为目标，着力加大投入、健全保障、优化结构、强化特色，全面推进以质量提升为核心的内涵式发展。

应该看到，现实中有不少民办学校勇于创新、善于改革，在学校特色创建和教育质量提升上取得了长足进步，较好满足了市场需求，赢得了良好的社会声誉。但就整体而言，民办基础教育尚未从根本上走出应试教育和同质竞争的“目标锁定”，而民办高等教育则在“低成本办学”和“粗放式经营”上存在着较强的“路径依赖”。当前，民办教育供需格局已经全面进入“买方市场”，传统的办学模式及其所提供的“无差别”教育服务，已不适应教育强国建设需要，难以满足老百姓多样化的教育需求。未来一个时期，如何在政策层面上采取更加精准和有效的支持及规范措施，力促各级各类民办学校因应环境变迁，找准发展定位、加快转型步伐，创新办学模式、优化建设路径，从而深入凝练办学特色、大力提升教育质量、重塑自身发展优势，以确保在教育强国版图中不落下风、不拉后腿，已成为一个十分重大而紧迫的课题。

四、引导规范民办教育健康发展的原则与举措

习近平总书记在主持新一届中央政治局第五次集体学习时强调，加快建设教育强国，为中华民族伟大复兴提供有力支撑[17]。我们所要建设的教育强国，其最终目的是办好人民满意的教育。换言之，建设教育强国，就是把教育的“蛋糕”做大、分好，让教育发展成果更多更公平地惠及全体人民。综上分析，在教育强国建设进程中，我们需要赋予民办教育新功能、新定位、新内涵，并采取切实措施引导支持民办教育转型发展、优质发展、特色发展，共同致力于高质量教育体系建设，办好人民满意的教育。

(一)引导规范民办教育健康发展的总体原则

1.坚持实事求是，持续优化教育布局

我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段。推进中国式教育现代化和加快建设教育强国，既要不断加大财政性教育经费投入，更好保障教育的公益性和公平性；同时也要继续调动社会力量参与办学的积极性，以弥补公办教育的不足，丰富教育有效供给，增加教育多元选择。面向2035年乃至更长时期，各级地方政府应该依据学龄人口变化情况和区域经济社会发展实际，合理布局教育事业发展，在充分保证基本公共教育服务主要由政府来提供的同时，也要为其他非基本公共教育服务范畴的民办教育(包括营利性教育)留足必要的生存空间。对于一些财政保障能力有限的区域，即使在义务教育阶段，也仍然可以利用市场机制，采取政府津贴、政府购买服务以及政府与社会力量合作提供基本公共教育服务(PPP模式)等方式，优化资源配置和学位供给，以减轻财政办学压力，更好盘活各类教育资源。

2.坚持需求导向，着力引导多样发展

教育事关党和国家发展大局，教育强国建设是中华民族伟大复兴的基础工程，同时也是最基本的民生事业。建设教育强国，办好人民满意的教育，关键是要在秉承教育公益属性的基础上，扩大和丰富教育服务供给，更好满足老百姓日益多样化的选择性教育需求。从当今世界教育发展趋势看，公立教育与私立教育之间泾渭分明的界线正在逐渐消失，除了举办者或管理者不同，未来公立和私立教育在办学形式、教育内容、运作模式等方面将不再有本质区别。出于办好人民满意教育的需要，在建设教育强国进程中，要秉承这样一种理念，即只要是合法合规且是老百姓愿意消费的教育服务，都是好的教育服务，都应得到理解和尊重，都应予以鼓励和支持，而不应有办学者区分和所有制歧视。为此，在推进服务于全民终身学习的高质量教育体系建设中，无论是正式教育还是非正式教育，无论是非营利性教育还是营利性教育，都应一视同仁纳入制度视野，并给予“公平而有差别”的政策待遇。

3.坚持依法治理，切实稳定办学预期

“人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理。”[18]过去一个时期，在民办教育规范治理中，有的地方政府及其相关部门法治意识薄弱，不同程度存在随意性行政和选择性执法问题，出现了不少“乱作为、不作为、假作为”现象，导致有的法律规定在实施环节被架空悬置，造成一些中央部署在操作层面被走样变形。这一局面，严重影响了社会各方面对民办教育宏观政策的良性预期和正面判断。为此，在建设教育强国进程中，各级政府应当深入贯彻习近平法治思想，牢固确立依法治理的理念，着力推进民办教育治理体系及治理能力的现代化。但凡出台和实施针对民办教育的规制，都应在宪法及法律允许的框架内进行，且要尽可能保持相关政策措施的连续性和稳定性，并切实保障各类市场主体的合法权益；而对于一些已不适应发展要求的部门规章及规范性文件，则要依法定程序及时予以清理，以消除相关做法与上位规定间的抵牾现象。只有这样，才能稳定市场主体预期，增强广大举办者及办学者持续办学的信心。

(二)引导规范民办教育健康发展的关键举措

1.夯实制度规范，推动民办教育公益性办学

民办教育也是中国特色社会主义公益性事业，同样具有“政治属性、战略属性、民生属性”。国务院文件明确要求“坚持教育的公益属性，无论是非营利性民办学校还是营利性民办学校都要始终把社会效益放在首位。”[19]在教育强国建设进程中，以法律为依据，以制度为载体，持续推动各级各类民办学校坚持走公益性办学道路，既是坚守社会主义办学方向的需要，也是维护教育事业基本属性的需要。

未来一个时期，出于更好保障民办学校公益性办学的需要，在深入落实既有规范措施的基础上，相关部门还应进一步健全以下监管制度：(1)完善民办学校设置条件及最低注册资本金制度，依法落实民办学校法人财产权，防止学校资产出现“空心化”和“虚置化”现象；(2)分类完善民办学校收费管理制度，对非营利性民办学校全面实施政府指导价制度，同时建立营利性民办学校收费动态调控机制；(3)建立民办学校办学投入核算制及教学成本监测机制，确保学费收入主要用于学校教育教学活动、改善办学条件和保障教职工待遇；(4)在依法对民办学校办学经费实施银行专户管理的同时，健全民办学校与关联方交易的审核与监督机制，杜绝利益相关方以“非营利之名行营利之实”，损害学校法人及广大师生的合法权益。

2.实施清单管理，推动民办教育互补型定位

总体来看，受出生人口曲线波动性影响，从现在开始到未来5-10年，我国各个学段的学位供需矛盾将会异常突出，除学前教育适龄入学人口已逐步进入低谷外，小学、初中、高中和大学等不同学段的起始年级，将分别于2023年、2029年、2032年和2035年前后迎来入学人口的下降期。[20]今后一个时期，就学校学位供给状况而言，从低年级到高年级将逐次表现为先紧缺、后过剩的波状形态。显然，适龄入学人口的这种剧烈变化，势必会给未来教育发展布局及功能定位带来深刻影响。

未来一个时期，综合考虑市场变化和需求升级等因素，同时结合国家基本公共教育服务体系的建设规划，在教育强国建设进程中，各级地方政府应当依法将民办教育事业纳入区域经济和社会发展规划，并在国家层面的统筹指导下，通过制定“负面清单”和“正面清单”，进一步厘清社会力量办学的禁入边界及准入领域，引导和推动民办教育与公办教育进行互补型定位和错位式发展。基于各方面情况分析，就发展规模而言，到2030年时，社会力量所举办的学前教育、义务教育、高中阶段教育和高等教育在各自相应学段的在校生占比，分别调整到40%、5%、25%和30%左右为宜。而就功能定位而言，民办学前教育重在协同保障普惠性学位供给，民办义务教育重在适度满足选择性教育需求，民办高中教育重在更多彰显特色化培养功能，民办高等教育重在持续造就高技能复合人才。此外，校外培训教育要坚持素质教育导向，着力成为学校教育的有益补充。

3.健全激励政策，推动民办教育高质量发展

党的二十大报告强调指出了教育在社会主义现代化强国建设和中华民族伟大复兴征程中的重要使命，并对如何加快建设高质量教育体系、办好人民满意的教育进行了具体部署，明确了不同阶段、不同类型教育各自不同的发展重点。可以说，贯彻好落实好这些战略部署，是包括民办教育在内的整个教育系统所共同肩负的光荣使命和艰巨任务。

未来一个时期，服务服从于教育强国建设需要，各级各类民办学校要真正迈上高质量发展之路，关键是要实现三个“转向”：(1)在发展定位上，尽快从同质竞争转向错位发展；(2)在发展重点上，尽快从外延扩张转向内涵提升；(3)在发展方式，尽快从粗放管理转向集约经营。而要顺利实现这些转向，除了需要举办者(办学者)的政治自觉、思想自觉和行动自觉外，还需要各级政府及相关部门的规划引领、制度保障和政策帮扶。为此，国家相关部门要以出台并实施《关于促进民办教育高质量发展的若干意见》为契机，按照分类管理、分类扶持的原则，着力破解教师待遇、税收优惠、财政补助、建设用地、金融信贷等长期制约民办学校发展的瓶颈问题。同时，各级地方政府及其相关部门要坚持规范与扶持并举，以财政资金为引导，通过实施“强校工程”“强师工程”“优势学科建设计划”“特色专业培育计划”“育人模式改革项目”“卓越教学推进项目”等举措，鼓励和支持各级各类民办学校加大投入、深化改革、提升内涵、办出水平，促进和推动民办教育整体实现高质量发展。

4.完善退出机制，推动教育资源结构性重组

如前所述，未来一个时期，由于适龄入学人口阶段性减少、人民群众对优质教育需求、多样化教育需求日益强烈以及教育服务替代品不断丰富，我国各级各类教育都难免会相继发生供大于求的局面。首当其冲的是，目前已有相当一部分民办幼儿园和为数不少的义务教育阶段民办学校在相关政策性因素的催化下，出现招生不足、学位过剩和校舍闲置。这一状况，不仅造成了教育资源的浪费现象，而且还潜藏着一定的办学风险。

从政府层面看，出于优化资源配置和维护社会和谐稳定的角度考虑，适时采取相应措施，引导并推动一部分民办幼儿园和义务教育阶段的民办学校转型发展乃至终止办学，显得非常必要和十分迫切。为此可以采取的措施，包括但不限于以下三个方面：(1)鼓励具有富裕生产要素的相关学段民办学校，以各种形式转办托育教育、综合高中、职业培训、老年教育乃至素质类校外教育，以盘活存量资源，实现转型发展；(2)探索新型政府与社会力量合作办学(PPP)模式，由地方政府以分期付款方式，收购现有部分义务教育阶段民办学校并转制为公办学校，以进一步调控和优化民办义务教育发展规模及存量结构；(3)在风险可控的前提下，推动部分难以为继的民办幼儿园及义务教育阶段民办学校依法启动终止清算程序，在妥善安置在校生转学和平稳做好教职员工分流后，逐步退出办学领域。

5.强化权力制衡，推动民办学校科学化治理

《民办教育促进法》明确规定，“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构并建立相应的监督机制。”[1]国务院文件明确要求，民办学校要依法制定章程，按照章程管理学校，同时要健全董事会(理事会)和监事(会)制度。[14]中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》再次强调，要“鼓励民办学校按照非营利性和营利性两种组织属性开展现代学校制度改革创新。”[14]

在建设教育强国进程中，推动民办教育高质量发展，既需要进一步转变政府职能，优化宏观治理方式，依法落实并切实保障民办学校的各项办学自主权；同时也需要建立健全决策-执行-监督“三位一体”既相互协调又相互制衡的学校内部法人治理机制，[21]提升民办学校现代化治理水平，真正做到依法办学、科学决策、民主管理。为此，需要在以下四大方面着力：(1)全面强化民办学校党的领导和党的建设。除向民办学校派出党组织书记兼任政府督导专员外，必要时还可向民办学校派出副书记兼任纪委书记，以更好发挥党组织在办学治校中的政治核心及政治监督作用。(2)大力加强民办学校决策制度建设。以章程建设为引领，规范举办者及其代表参与学校管理的权限及程序，并在决策机构中探索引进外部独立董事，实现决策机构权力的合理制衡。(3)切实推进民办学校执行机制建设。全面落实并依法保障校长的教育教学及行政管理权，推进民办学校校长队伍职业化、专业化、专门化。(4)不断完善民办学校监督机制建设。重点是推进有多方主体参与的监事会制度建设，同时依法完善教职工代表大会制度，有效发挥学生代表大会和家长委员会等载体在学校管理和监督中的作用。

参考文献

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（原文刊于《教育与经济》2024年第3期）