改革开放以来我国民办教育法制建设历程与特征

本文刊载于《中国教育法制评论》第17辑（2019年），转载请注明出处。

作者简介：

景安磊，北京师范大学教育学部副教授

周海涛，北京师范大学教育学部教授

目录

1.民办教育法制建设的历程

2.民办教育法制建设的特征

3.民办教育法制建设的启示

一、民办教育法制建设的历程

（一）初步确立阶段（1978-1992年）

1978-1992年，出于恢复发展教育和促进经济社会发展的考虑，政府为民办教育提供了较为宽松的法制环境。在国家的鼓励支持下，民办教育事业逐渐恢复，并得到了法律上的认可。国家教委颁布《关于社会力量办学的若干暂行规定》，民办教育成为国家办学的补充，民办教育法制建设的框架初步确立。

—是《中华人民共和国宪法》及国务院法规中明确了民办教育的法律地位。1980年，《中共中央国务院关于普及小学教育若干问题的决定》中提出，在人口众多、经济不发达的大国普及小学教育，不可能完全由国家包下来，“必须坚持‘两条腿走路’的方针，以国家办学为主体，充分调动社队集体、厂矿企业等各方面办学的积极性，还要鼓励群众自筹经费办学”。上述政策中以国家办学为主、以社会力量办学为辅的“两条腿走路”方针，为我国尽快普及小学教育做出了重要贡献。随后，1982年的《宪法》规定，国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。这是我国第一次以国家根本大法的形式确定社会力量办学的合法性和法律地位，明确了国家对民办教育的鼓励态度。二是改革开放后我国第一部教育法律《义务教育法》重申民办教育的法律地位。在经济体制和科技体制改革推进后，1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》明确要求，“地方要鼓励和指导国营企业、社会团体和个人办学，并在自愿的基础上，鼓励单位、集体和个人捐资助学”，“鼓励各民主党派、人民团体、社会组织、离休退休干部和知识分子、集体经济单位和个人，遵照党和政府的方针政策，采取多种形式和办法，积极地自愿地为发展教育贡献力量”。该文件鼓励社会力量办学的导向更加明确，为民办教育改革奠定了政策基础。1986年颁布的《义务教育法》重申国家鼓励企业、事业单位和其他社会力量举办各类学校，《鼓励个人自愿捐资助学，民办教育得以在法律框架下继续发展。三是《关于社会力量办学的若干暂行规定》标志着民办教育法制建设框架初步确立。1987年，国家教委颁布《关于社会力量办学的若干暂行规定》，对社会力量的概念进行界定，并明确指出“社会力量办学是我国教育事业的组成部分，是国家办学的补充。各级人民政府及教育行政部门应鼓励和支持社会力量举办各种教育事业”。这是我国首次专门以部门规章的形式将民办教育纳入国家教育体系，彰显了对社会力量办学的鼓励和支持，教育法制建设框架初步确立，进一步推动了民办教育的恢复和发展。

这一时期的法制建设主要集中在民办教育法律地位和办学性质方面。在此背景下，民办教育悄然恢复。民办学校主要是以非学历教育为主的职业培训学校和业余进修学校，教育对象以成人为主，而且大多是以培训班的方式生存和发展，办学层次较低，还不能算是正规的全日制学校教育。师资队伍大多为兼职教师，来源比较复杂，有离退休干部、公办学校在职教师和热心教育事业的知识分子，也有社会无业人员和具备一定工作经验、文化知识和业务专长的技术工人。直到1992年，邓小平同志南方谈话以后，中国改革开放进入新阶段，民办教育法制建设在时代潮流中迎来快速发展的新机遇。

（二）快速发展阶段（1993-2002年）

1993-2002年，我国第一个民办教育专门行政法规《社会力量办学条例》颁布，“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”成为民办教育法制建设的主线。

一是民办教育法律法规及政策鼓励民办教育发展的态度更加明确。为指导20世纪90年代乃至21世纪初的教育改革和发展，1993年，中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》，要求改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制，对民办教育采取“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的“十六字”方针。“十六字”方针的提出为民办教育快速发展提供了良好政策环境。随后，1995年的《教育法》再次明确了“国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构”的法制建设思路，但是要求任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。随着民办教育地位的提升和规模的扩大，从国家层面对其发展定位及法制建设进行统筹规划和顶层设计成为必要。二是国务院《社会力量办学条例》再次明确民办教育的法律地位。为进一步完善民办教育法制建设，1997年，我国第一个民办教育行政法规《社会力量办学条例》重申“十六字”方针，全面、系统、详尽地明确了民办教育发展基本原则、机构设立、教学和行政管理、财产和财务管理、机构变更与解散、政府保障与扶持及法律责任等内容，再次强调社会力量办学是社会主义教育事业的组成部分，在义务教育阶段可作为国家实施义务教育的补充，但要严格控制社会力量举办高等教育机构。三是在《社会力量办学条例》基础上，配套政策不断完善。1998年，教育部发布《面向21世纪教育振兴行动计划》，要求贯彻落实“十六字”方针，在此后3-5年的时间内，基本形成以政府办学为主体、社会各界共同参与、公办学校和民办学校共同发展的办学体制。同时提出，要制定有利于吸纳社会资金办教育和民办学校发展的优惠政策，将社会力量办学纳入依法办学、依法管理的轨道，要保证民办学校的法人地位和办学自主权等。可以看到，该行动计划在鼓励和支持民办教育发展的同时，也同样重视民办教育的依法办学和依法管理问题。

这一时期，“十六字”方针的提出和《社会力量办学条例》的颁布大大推动了民办教育法制建设的快速发展，国家在强调教育立法立规的同时，逐渐重视对民办教育的依法行政及依法治校问题，民办教育改革发展与法制建设同步渐入正轨。1993-2002年，民办教育以空前的速度获得长足发展，民办教育机构的数量、入学人数成倍增长。1993-2001年，民办幼儿园从16990所增至44526所，在园幼儿从72.4万人增至341.93万人；民办小学从4030所增至4846所，在校生从64.9万人增至181.84万人；民办中学从851所增至1915 所，在校生从227000人增至2328698人（刘松林，2004）。

（三）规范修订阶段（2003-2016年）

这一时期《民办教育促进法》开始实施，民办教育法制建设框架基本形成，整体上体现了大力支持和依法管理并重的发展思路。

一是《民办教育促进法》及《民办教育促进法实施条例》颁布施行。2003 年，我国首部民办教育专门法《民办教育促进法》开始实施，该法明确了民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分，将国家对民办教育的“十六字”方针上升为法律条文，规定民办学校与公办学校具有同等的法律地位。《民办教育促进法》在总则、学校设立、学校组织与活动、教师与受教育者、学校资产与财务管理、管理与监督、扶持与奖励、变更与终止、法律责任等方面都做了明确规定。为进一步细化落实《民办教育促进法》，2004年国务院发布《民办教育促进法实施条例》。自此，我国民办教育领域法律法规框架基本建立，民办教育事业走上了一个优化法制环境、规范办学秩序的“快车道”。二是为贯彻落实《民办教育促进法》及《民办教育促进法实施条例》，国务院及相关部门出台了一系列的配套政策，突出大力支持和依法管理并重的发展思路。2010年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确了政府对民办教育“大力支持”和“依法管理”的导向，一方面强调民办教育已经成为我国教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量，另一方面要求加强政府对民办教育的统筹、规划和管理责任，积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。“分类管理”的提出，为完善民办教育法制建设提供了未来改革思路。三是“教育一揽子修法”助推民办教育法制建设。长期以来，我国重在构建民办教育法律及制度体系，但相关法律法规落实效果差，主要原因是民办学校的法律属性不清晰，教育行政、教育执法不严，法条法规难以落实。为从法律层面破解民办教育发展面临的法人属性、产权归属、扶持政策、平等地位等方面的突出矛盾和关键问题，2012年教育部启动了《民办教育促进法》修订工作。2012年7月，教育部将“教育一揽子修法”建议报国务院审议。2015年12月，全国人大常委会审议通过了《全国人大常委会关于修改〈高等教育法〉的决定》《全国人大常委会关于修改〈教育法〉的决定》，修订后的《教育法》删除了“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构” 的规定，《高等教育法》 同时删除了“设立高等学校不得以营利为目的”的规定，实现了民办教育发展的制度性突破，为分类管理背景下推进民办教育改革发展奠定了法源性基础。在此基础上，2016年11月，全国人大常委会审议通过《关于修改〈民促法〉的决定》，确立了分类管理的法律依据，民办教育法制建设进入分类完善新时代。

这一时期，在大力支持和依法管理的基本思路下，建立了以《民办教育促进法》为核心的法律法规和政策体系，民办教育取得了历史性发展成就，成为社会主义教育事业的重要组成部分。2003年，“民办教育”首次单独出现在《全国教育事业发展统计公报》中。2003-2016年，全国各级各类民办学校从7.02万所增至17.10万所，各类民办学校在校生从1416.16万人增加到4825.47万人。

（四）分类完善阶段（2017年以来）

为推进2016年以来开展的民办教育新法新政及分类管理改革，国务院及相关部门针对营利性和非营利性民办学校颁布了配套法规政策，标志着我国民办教育法制建设进入分类完善的新时期，开启了民办教育发展的新征程。

—是国务院发布的《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》，为这一时期民办教育新法新政的落地提供了行动方案。该意见再次强调，民办教育已经成为社会主义教育事业的重要组成部分。同时，该意见明确了“育人为本，德育为先”“分类管理，公益导向”“优化环境，综合施策”“依法管理，规范办学”“鼓励改革，上下联动”等五个基本原则，要求加强党对民办学校的领导、创新体制机制、完善扶持制度、加快现代学校制度建设、提高教育教学质量、提高管理服务水平。此后，全国各省级政府纷纷出台配套实施意见，推进本地民办教育改革发展。二是推进《民促法实施条例》修订工作。为将民办教育新法新政中的部分内容、原则、规定体现为新《民促法实施条例》，教育部对应新《民促法》，启动了《民促法实施条例》修订工作。2018年8月，司法部公布了教育部提请国务院审议的《民促法实施条例（修订草案）（送审稿）》及其起草说明，征求社会各界意见。新《民促法实施条例》以强化支持政策、加强规范管理为主线，重点对加强民办学校的党建、完善和明确支持措施、完善民办学校设立与审批制度、规范民办学校办学行为和内部治理、规范教育培训机构、维护举办者合法权益、强化教师权益保障、健全监督管理机制八个方面进行修订。

至此， 我国民办教育法制建设的重要领域和关键环节改革取得突破性进展，营利性和非营利性民办学校分类管理改革全面发力、多点布局、纵深推进，民办教育改革的系统性、整体性、协同性不断增强，改革广度和深度也不断拓展，民办教育法制进入“全面施工、内部装修”的分类完善阶段。

二、民办教育法制建设的特征

（一）依法依规推进改革

依法依规推进改革是民办教育法制建设的主线，也是民办教育改革发展的前提与保障。民办教育改革发展的历程，也是民办教育法律法规和政策体系不断建立健全的过程，从《宪法》《教育法》到《义务教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》，从国务院《社会力量办学条例》到各部门规章文件，民办教育改革始终坚持依法推进，构建了民办教育改革发展的法律框架和制度体系。我国民办教育法制建设与民办教育改革实践是相辅相成的，民办教育法制建设主要有两种方式。一是先改革后立法。如在民办教育法制建设的初步确立和快速发展阶段，民办教育改革实践案例多、推进速度快，政府和社会各界对民办教育的性质和地位还没有形成普遍共识，民办教育本身也处在探索发展阶段，因此民办教育法制建设相对滞后，需要改革探索在达成一定共识、总结一些经验后，通过立法形式予以明确保障。二是先立法后改革。在规范修订和分类完善阶段，民办教育改革发展在经过多年探索后已经找到了完善办法和路径，迫切需要以立法方式引领改革。如依照法定权限和程序及时修订《教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》《民办教育促进法实施条例》，直指当前民办教育存在的瓶颈问题，体现了政府对民办教育的形势新判断、发展新定位、制度新安排，要求用法律法规修订的方式，引导推动实施营利性和非营利性分类管理的改革落地。

（二）完善配套制度体系

完善配套制度体系是民办教育法制建设不可或缺的内容。改革开放初期，政府为民办教育提供了较为宽松的政策环境，鼓励集体经济组织、企事业单位和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。20世纪90年代，以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制逐步建立，得益于“十六字”方针，民办教育迅速发展，一些配套政策文件以点带面地推进民办教育改革发展，为出台《民办教育促进法》赢得更多共识。同时，《民办教育促进法》及修订中的《民办教育促进法实施条例》也是对已有配套政策体系的延续，且将已经明确的改革任务上升为法律意志。2016年以来，我国民办教育改革进入攻坚期和深水区，民办教育法制建设正在触及深层次利益关系和矛盾，需要更加具体、可操作的配套政策。因此，在新《民办教育促进法》基础上，国务院颁布《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》，教育部等相关部委出台《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》等政策文件，在民办学校党建工作、法人登记、财政扶持、税费优惠、分类收费、队伍建设、法人治理、资产财务管理、管理服务等领域建立了完备的制度体系。

（三）积极推进依法治校

依法治校是民办教育法制建设的重要实践。民办教育不同于公办教育，应该享有更多的办学自主权，这是由教育体制决定的，也是民办教育的最大优势。但是自主并不等于自由，需要在依法办学的前提下实现自主管理。从政府外部管理看，我国民办教育法制建设始终按照法治原则和法律规范，努力建立依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，积极构建政府、民办学校、社会之间的新型关系。从学校内部治理看，民办学校建立了以法人治理结构、资产管理和财务会计制度、规范办学行为等为主要内容的依法治校制度体系，董事会（理事会）和监事（会）制度基本形成，学校章程作为“内部宪章”的地位得到重视，学校法人财产权进一步明确，办学信息公开制度正在建立，学校成为依法治校的真正主体。当然，民办教育依法治校也面临不少挑战，如民办学校及其举办者的法治观念和依法管理的意识还比较薄弱，依法治校的制度和措施还不健全；依法治校还没有完全成为民办学校的自觉行为，与民办教育新法新政的要求还有一定的差距。因此，依法治校也是未来民办教育法制建设的重要改革内容。

（四）重视合法权益保障

重视相关群体合法权益保障是民办教育法制建设的重要目标。改革开放以来，我国民办教育法制建设始终重视并保障举办者、民办学校、教师和学生的合法权益。其中，2016年以来的民办教育法规政策对举办者群体和教师队伍的合法权益尤为重视。一方面，伴随民办教育规模不断壮大，民办学校教师群体逐渐受到政府、民办学校及社会各界的重视，相关法律法规对民办学校教师的合法权益给予保障，民办学校教师的重要地位和专业化工作得到广泛认同。修订中的《民办教育促进法实施条例》为提高民办学校教师的身份地位，把保障教师权益、督查和引导民办学校重视师资队伍建设作为重要内容，专设一章予以明确规定，消除公办、 民办学校教师职业差别的改革目标得到法律认可（景安磊 等，2018）。此外，与教师权益相比，民办学校学生在获得同等资助、评奖评优、升学就业、社会优待、医疗保险权利等方面有更多“获得感”。另一方面，新一轮民办教育改革中政府对举办者的合法权益也尤为重视，如在新法新政中规定，现存民办学校登记为非营利性民办学校的，可以在终止办学时，综合考虑出资、取得合理回报的情况以及办学效益等因素，给予出资者相应的补偿或者奖励。同时，修订中的《民促法实施条例》允许现存民办学校以变更举办者的方式，将可获得的办学补偿和奖励作为变更收益，允许举办者与民办学校进行合法关联交易，进一步强调举办者通过章程规定的权限与程序参与或者委派代表参加学校决策机构，保障举办者“治权”。

三、民办教育法制建设的启示

（一）坚持依法治教与改革创新相结合

依法治教是我国民办教育法制建设的指导方针，也是推动民办教育健康发展的重要保障；改革创新是激发民办教育体制优势的强大动力，改革创新中出现的一些新情况和新问题，需要更多地运用法律手段予以调整、规范和解决。改革开放以来，民办教育充分发挥体制机制的优势，不断推进法制建设，创新民办教育发展模式与治理机制，探索建立具有中国特色的民办教育发展道路。我国改革发展的典型特征是采取先行试点、总结推广的方式，这种由点及面、先易后难的改革推进方式，既控制了风险，又通过有效的推广机制使成功经验迅速普及，成为渐进式改革战略的重要经验，也是新时期推进改革开放、探索新的发展模式和体制模式的重要途径（高尚全，2018）。同样，我国民办教育改革思路也不例外，始终坚持重点突破和整体推进相结合。例如，按照《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的部署，经国务院批准，在上海市、浙江省、广东省深圳市、吉林华桥外国语学院启动实施了营利性和非营利性民办学校分类指导、分类支持、分类管理的国家教育体制改革试点到2016年启动新一轮民办教育改革时，相关制度和体系形成了初步框架，分类改革可能存在的困难、问题和风险也都有了比较扎实的“试水”和把握。这些试点在探索中创新、在创新中推进，为推进民办教育法制建设积累了丰富的实践经验。

（二）坚持法律法规和配套政策相结合

目前，民办教育领域已经建立了一整套的法律法规和制度体系。改革开放初期，民办教育一直遵循“边改革、边发展、边规范”的治理模式，不少改革举措是以红头文件的形式部署落实，没有上升到法律层面，预期效果不理想。但是，随着改革不断向纵深推进，民办学校依法自主办学和体制机制创新，迫切需要更大范围内法律法规的统筹性，不仅包括教育内部的中央和地方性法规，而且涉及教育外部的法律法规，需要集聚教育系统内外的合力，发挥各层次配套政策体系的外溢效应和综合效应。《教育法》《高等教育法》《民促法》 等“教育一揽子修法”为新一轮民办教育改革奠定了法律基础。2016年以来，《民促法》的修订及相关配套文件的颁布，使分类管理、差异化扶持的思想落实到法律条文中，民办教育改革目标得到法律认可，国务院《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》及相关部委的规章制度为新法新政的落地提供了行动准则，政府支持民办教育改革发展的责任和义务更加于法有据，配套政策不与现行生效的相关法律相抵触，法律法规与制度政策保持一致。

（三）坚持依法行政和简政放权相结合

依法行政是民办教育法制建设的关键，简政放权是推进民办教育法制建设的内在要求。目前，不断完善政策体系，优化民办教育发展环境，已经成为各级政府的重要职责，也是考核政府改进公共服务方式的重要内容。从改革实践看，我国民办教育法制建设始终是在政府主导下进行的，“鼓励支持”和“规范管理”是主线。在法规政策更加倾向于“鼓励支持”的时期，民办教育的地位和作用也会备受重视，发展规模和速度也会明显增加；在法规政策更加倾向于“规范管理”的时期，政府对民办学校办学行为的监督管理会更加严格，民办教育的发展规模和速度也会受到影响。从未来改革方向看，加强民办教育法制建设需要进一步改进政府管理方式，推进简政放权，加强事中事后监管，最大限度减少政府对民办教育资源的直接配置，最大限度减少政府对民办教育具体活动的直接干预，最大限度减少政府对民办教育的微观管理事务和具体审批事项，推动民办教育资源配置依据教育规律、行业规则、市场价格、公平竞争，实现效益最大化和效率最优化。

注：详细注释和参考文献见纸刊。