营利性民办培训机构审批与监管研究

长期以来，在我国的教育规划与教育发展实践中，教育一直被明确为公益事业，工商和市场监管部门不对从事学前教育、学历教育等的教育机构进行登记。0-3岁的早教机构，3-6岁的幼儿园，以及系统的学校教育，无论是由谁许可和主管，都由民政部门进行民办非企业登记。

2017年10月1日施行的新修订《民办教育促进法》对教育机构的属性定位作出了重大调整。该法第十九条明确规定，民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是，不得设立实施义务教育的营利性民办学校。而早在2016年12月30日，教育部、人力资源和社会保障部门与工商总局联合出台的《营利性民办学校监督管理实施细则》第四十九条规定，营利性民办培训机构参照本细则执行。该实施细则将营利性民办学校与营利性民办培训机构等同视之，笔者以为有待商榷。

应当厘清的几组概念

营利性民办学校、营利性民办教育机构和营利性民办培训机构的区别。《民办教育促进法》中出现了三个概念：民办学校、其他民办教育机构、在工商行政管理部门登记注册的经营性民办培训机构。很遗憾，该法并没有明确三者的定义，参阅《教育法》《高等教育法》等，也没有准确的定义，参考《侵权责任法》中列举的幼儿园这种教育机构，笔者尝试将学校定义为：有计划、有组织地进行系统教育的组织机构，主要特征是系统性教育；外在表现为颁发证书或学历；阶段区分为学历教育、自学考试助学及其他文化教育、以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训；名称为大学、学院、学校、中心等。其他教育机构则包含了幼儿园(学前教育)、特殊教育等。其他的单项、阶段性的、不发证的，都应当归类于培训机构范畴。而依据《民办教育促进法》中“本法所称的民办学校包括依法举办的其他民办教育机构”的规定，民办学校和教育机构为同类；该法“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定”之条款，则将培训机构单独划为一类。综上所述，所谓的教育培训机构的监管实质上包括两个方面，即教育机构的监管和培训机构的监管，两者不能混同。

参照执行和必须执行有明显的区别。姑且不说《营利性民办学校监督管理实施细则》第四十九条是否超越了《民办教育促进法》的规定，仅仅从“参照”的字面意思看，就是“参考并对照比较”，并没有“必须”的强制性或者“应当”的必然性。也就是说，上述规定给了民办培训机构监管“部分参考”或“参考了并不完全遵照执行”的空间。

营利性与审批的关系。当前，特别需要明确并遵循的是，营利性民办学校、营利性教育机构和营利性民办培训机构营利的属性，仅仅意味着其利润分配或者市场退出时可以按照企业化、市场化的方式进行，并不意味着因营利的属性就要从严审批，甚至“另眼相看”。

登记注册部门和行业主管部门的关系。设立营利性教育机构和设立营利性培训机构并不相同，《民办教育促进法》要求设立营利性教育机构必须教育部门前置审批，凭办学许可证办理工商登记，教育行政管理部门作为营利性教育机构的主管部门，依据“谁审批、谁监管”原则，监管责任划分一目了然；即使是营利性培训机构，《民办教育促进法》虽然没有明确规定前置审批，但按照《无证无照经营查处办法》，应该依照“经营者未依法取得许可从事经营活动的，由法律、法规、国务院决定规定的部门予以查处”的规定实施监管。按照国务院关于加强事中事后监管的意见，工商和市场监管部门在登记确认并公示后，应当将有关信息共享给行业监管部门，并配合其依据“谁主管、谁监管”的原则履行监管职责。
现实：旺盛的需求促使培训市场迅猛发展

培训机构兴起、培训业务需求旺盛的缘由，其实与营利与否没有丝毫关联，而是与大家熟知且深陷其中的“起跑”与“过桥”有关。一是“起跑”，即“不要让孩子输在起跑线上”的普遍教育理念。二是“过桥”，即“千军万马过独木桥”的社会选择驱使。

为了能够在“起跑”和“过桥”中胜出，不少家长选择在体制内教育机构学习知识的同时，寻求培训机构的“补液”和“加油”。于是，在巨大现实需求的驱使下，培训市场迅猛发展。

难点：审批条件与效果评估难以统一标准

对营利性培训机构，由于没有法律、行政法规、国务院决定作出前置审批或者限制规定，一直以来都是由工商和市场监管部门直接登记，经营范围统一核定为“培训服务(不含学历教育和发证、不含国家统一认可的职业证书类培训)”；如果申请人需要申请发证和开展国家统一认可的职业证书类培训，工商和市场监管部门要求到人社部门办理前置许可证后才能办理登记注册。受制于《营利性民办学校监督管理实施细则》第四十九条“参照”规定，在教育主管部门没有制定“参照”办法之前，相关领域监管与审批处于一种不确定状态。

《营利性民办学校监督管理实施细则》第四十九条规定经营性民办培训机构的设立参照民办学校，应当说，设立条件相对严苛。《江苏省非学历民办学校设置暂行规定(试行)》对硬件要求、资金要求和师资要求都有明确的规定。比如，凡举办冠名为“学校”的教育培训机构，须具有相对独立的校区，市区不得少于8亩，郊县不得少于15亩……；举办冠名为“学校”的教育机构，注册资金最低限额80万元人民币……；配备与办学规模相适应的、结构合理的具备教师资格和符合任职条件的专兼职教师；专职教师一般不少于教师总数的四分之一；学院每个专业至少应有1名具有副教授以上职称的专职教学骨干教师等。上述规定对于培训科目针对性强、学员流动性较大、培训师资相对较少、培训场地要求不高的培训机构而言，几乎是一个不可能达到的标准。而设置高门槛的审批条件延续的是计划经济体制下的资源调拨、行政计划的管控思维，并不符合国务院“放管服”的基本原则，更不会削减市场需求，只会导致大量的无证无照经营存在，给监管部门带来更大的监管难题。

培训机构的效果评估则受制于没有客观标准。离开了教育行政部门，很难有其他部门能够拿出专业而可行的评估标准并付诸实施；但仅由教育行政部门设计一套评估标准肯定难以涵盖全部，因为培训机构千差万别，很难用一套标准衡量。因此，只能按照现实情况，作出禁止性规定，实施负面清单管理。其次，培训机构的效果大部分是口口相传，极少数由市场作出判断，比如目标是考上重点学校的，自然关注经过培训后考上名校的人数；目标是提升成绩的，自然关注长分的幅度；关注乐器成绩的，自然关注考生过级情况……上述不同的考量角度是培训机构自我市场定位的依据，也是家长判断和选择的重要参考。但正是由于没有可操作的量化标准，或者评估标准只及一类不及其余，监管的触角和成效往往导致监管存在难点。

路径：分类管理势在必行

设置高门槛阻止社会民营资本进入培训机构，不仅仅是一种回避矛盾的做法，更为严重的是混淆了民办教育机构与培训机构的界限，各监管部门要么相互推诿，要么“各管一段”，出现要放放不得、要管管不好的两难困境。

笔者建议，对于营利性民办培训机构，应按照目前市场现状转换思路，厘清政府与市场的边界，由重审批改为重监管，对培训机构实施分类管理。根本举措应是国务院或者教育主管部门出台培训机构相关管理办法，明确界定培训机构与教育机构的区别，确定监管原则，依法管理。

2018年4月，《民办教育促进法实施条例(修订草案)(征求意见稿)》公开征求意见。征求意见稿体现了分类监管的思路，但设置“设立面向成年人开展文化教育培训、非学历继续教育，或者实施语言能力、艺术、体育、科技、研学等有助于素质提升、个性发展的教育活动的培训机构，可以直接申请法人登记”的条款，在实践中操作性不强，一线登记人员无法准确区分学生年龄以及是否有助于素质提升等，势必导致监管责任不清、监管重点不突出的问题出现。

在现阶段，应明确《营利性民办学校监督管理实施细则》第四十九条中“参照”的具体含义，基本原则是：只要不涉及学历和发证的营利性民办培训机构，都应直接在工商和市场监管部门登记注册，而事中事后管理，则可按照培训内容分类施策，区别对待。具体如下：

艺术体育类培训，由于其和现行教育考试体系不明确挂钩，可以放开后由教育或体育行政部门进行日常监管；职业技能类培训，涉及发证的，由人社部门前置审批，不发证的，由工商和市场监管部门直接登记，两者均由人社部门进行日常监管。

出国类语言培训，市场化程度较高，由于其最后的效果评估有托福、雅思等专业考试作为参照，可以交给市场来调节，教育部门监管即可；教育咨询，由于其主要提供学校教育、培训等信息，并不从事具体的培训活动，工商可以直接登记，监管的重点是防止出现超范围经营，从事培训活动即可。

而涉及语数英等与小学、初中、高中等学校教育有关的培训机构，应是监管的重点，由教育行政部门确定是否获得相应的后置许可(许可也应当分类设置，充分考虑到培训机构人员规模较小、投资主体多元化、场地以租赁为主的特点)后才能经营。不管是否需要许可，都必须列入教育行政主管部门的监管范畴，重点监管有无公办学校老师参加培训机构，培训内容是否包含学校教育故意遗漏的，学校(老师)与培训机构是否存在联合，学校是否借用培训机构开展学历教育等。工商和市场监管部门严格查办培训机构广告中宣传的保证性承诺、宣称与考试机构及其工作人员相关、利用组织和个人作推荐证明等违反《广告法》的行为。

营利性民办培训机构发展迅猛的根本原因是教育事业的发展不能适应和满足人民群众的现实需要，教育均等化尚未实现，这些问题需要较长时期才能解决。

教育行政部门作为教育培训机构的行业主管机关，一直以来虽然有监管职能，但缺少专门的执法队伍和有效的执法实践，需要不断探索科学的管理路径。

□江苏省无锡市工商局 盛小伟 魏 磊