不允许义务教育阶段设置营利性学校是否会挫伤民间资本投入的积极性

2016年11月7日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》，对《民办教育促进法》予以修订。为了深入了解一线民办学校办学者们在《民办教育促进法》修改后所面临的新挑战，北京大学中国教育财政科学研究所的研究人员为此专门进行了实地调研。在调研中，某民办学校举办者的发言颇为典型。本文对其发言的主要内容整理如下：

不允许义务教育阶段设置营利性学校是否会挫伤民间资本投入的积极性？

目前，我国义务教育阶段民办学校办学者大多是以经营企业的思维在办学，以营利为目的，只有少数办学者是以反哺社会、做公益的心态经营学校。她认为，造成我国办学者大多是以营利性为办学目的的原因有两个：

一是我国办学者的社会公益意识普遍不如欧美社会。在欧美国家，各式各样的教会组织构成了绝大多数民办教育办学力量，这是历史所遗留下的财富。根据她的个人经验，国外以教会组织举办的民办学校大约占到民办学校总量的90%，其余的10%才是追求营利的民办教育组织。

二是在此次修改以前，《民办教育促进法》是允许办学者（出资人）营利的。2002年12月18日第九届全国人民代表大会常务委员会通过的《民办教育促进法》中第五十一条指出：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。”国家通过允许办学者以营利为目的办学[2]，鼓励社会力量为社会提供更多的学位。因此，她提出，在她身边的大部分办学者是响应2002年《民办教育促进法》的号召才出资投入学校的兴办。而2016年《民办教育促进法》（修订）的仓促出台忽略了此前义务教育阶段民办教育者的努力。相关配套和扶持政策的缺失，以及一刀切的做法造成了民办教育办学者们对未来的国家政策态度感到不安。她认为，不允许义务教育阶段设置营利性学校肯定会挫伤民间资本投入的积极性。未来可以预见的是，部分民办学校会由于《民办教育促进法》（修订）的通过而离开义务教育阶段的市场，兴办允许营利的幼儿园、高中或其他阶段教育。地方教育部门需要准备好如何满足办学者从义务教育阶段教育离场后学位提供的问题。对于那些准备退出的办学者，她希望国家给予充分的过渡时间。根据其个人的经验，过渡时间至少要有三年或六年。如果过渡时间是三年，那么有意向退场的办学者可以停止招收初一新生，三年过后顺利结束学校的经营。如果过渡时间是六年，那么小学的办学者也能够顺利的在不引起社会稳定的情况下结束学校的经营。

义务教育阶段民办教育办学者能否将投资学校建设的股本转为学校向投资者的借债？

无论是哪个层级的民办学校，都需要有举办者的投入。民办中小学肯定也是由社会上的个人或组织出钱购买或租用土地、出资建校、购买设备等等以满足学校运营。现阶段在财务做账时，会将这些初始投入作为学校出资者的股本。她提出，由于新修订的《民办教育促进法》要求义务教育阶段不可设立营利性学校，那么办学者是否能够将出资者的股本金转为学校向出资者的借款？由于法律没有明确学校是否能够向出资者借债，也没有明确规定办学者需要有多少股本金，那么只要学校的股东们同意，就可以将股本金转为学校欠出资者的债务。那么这些欠债的利息怎么算？会不会因为法律的缺失，造成民办中小学办学者可以通过这样的调整转移办学利润？学校举办投入巨大，又没有任何抵押物，那么出资者能够收取比银行同期贷款利率多高的利息？此外，尽管《民办教育促进法》出台已有13年的时间，但是并不是所有办学者都已经收回了办学的投资，那么国家应该如何保证投资人收回投资？

国家如何完善监管制度确保非营利的义务教育阶段学校没有通过关联交易转移学校经营利润？

她提出，站在国家的角度思考问题，最担心的应该是《民办教育促进法》修订后，没有任何相关的文件明确国家对非营利学校的监管办法。到目前为止，国家出台的相关法律、法规里只有对营利性学校的监管办法，即《教育部、人力资源与社会保障部、国家工商行政管理总局关于印发<营利性民办学校监督管理实施细则>的通知》（教发〔2016〕19号）。但现实的情况是，非营利学校的监督管理更为紧迫。新修订的《民办教育促进法》不允许义务教育阶段设置营利性学校是指办学不让营利，具体指的就是教学不让营利。那么学校的后勤管理，包括吃、住等方面都可以营利。因此，是不是学校可以将后勤管理单独分出来？如果后勤管理可以单独运营，那么学校是否可以向办学者在学校外成立的后勤管理公司购买服务？国家是否允许这样的关联交易？假如不能和办学者的后勤公司购买服务，那么学校能不能跟办学者的亲戚等为法人代表的公司进行交易？如果一个学校是从幼儿园到高中一体化的办学集团，那么能不能将幼儿园到高中所有的办学成本都由登记为非营利的义务教育阶段学校承担？此外，办学者可不可以设置VIE结构，即以“协议控制”的形式将境外注册公司与境内业务运营实体相分离，境外注册公司通过协议的方式控制境内的业务实体，再以后勤管理、土地校舍租用等形式将办学利润转移到境外办学者控制的实体？国家财政向这样的非营利学校提供更多的财政补贴、基金奖励、税收减免、土地减免等优惠政策，是否会造成国有资产流失？