案件名称：常某汉诉B市教育局教育行政许可案
案 号：（2015）皖行提字第00006号
基本案情
2000年4月，常某汉取得《安徽省社会力量办学许可证》，依法成立了育人中学。许可证只载明“办学负责人：常某汉”，没有载明举办者姓名。
2005年3月，常某汉与常某亚等人签订一份合同，约定：将育人中学的资产一次性出售给常某亚；学校债务由常某亚承担；常某亚一次性给常某汉等人200万元；董事长、法人代表变更为常某亚；原土地证、房产证、办学许可证均变更为常某亚。
2006年初，常某汉向B市教育局出具一份委任常某亚为育人中学董事长、法人代表的字据。B市教育局根据上述材料，在2006年10月3日颁发《民办学校办学许可证》时，将负责人常某汉变更为常某亚。
2008年教育部要求民办学校办学许可证的内容和样式进行修订和换发。此前，办学许可证格式样本中只载明负责人的姓名，B市教育局庭审中说明此负责人包含举办者、董事长、校长为一体的身份。此次修订和换发的《民办学校办学许可证》正本增加“校长”一栏，而副本登记内容中增加“校长”和“举办者”二栏，正副本均取消负责人一栏。
2011年11月育人中学换发民办学校办学许可证时，因许可证的制定格式更改，B市教育局将正副本“校长”一栏填写为常运，副本的“举办者”一栏填写为常某亚。
常某汉认为其只是将董事长辞去变更为常某亚，并没有将举办者变更为常某亚。B市教育局未经常某汉同意将举办者更改为常某亚违法，请求法院判令撤销，并将育人中学的举办者变更为常某汉。
争议焦点
B市教育局关于育人中学举办者登记的行政行为程序是否合法？
裁判要点
一审法院：
1.常某汉等人签订合同书将育人中学的资产转让给常某亚，又出具将学校董事长、法定代表人委任为常某亚的书面申请，并且在2006年B市教育局根据上述材料将育人中学的民办学校许可证的负责人变更为常某亚姓名后，常某汉也未提出异议。故，可以认定常某汉同意将育人中学的负责人变更为常某亚。
2.B市教育局2011年颁发的许可证是在2006年核发的办学许可证基础上依法换发许可证的行为，亦合法有效。2011年核发办学许可证的行为相对人是常某亚，而不是常某汉，育人中学的董事会也表示同意。故B市教育局根据常某亚的申请及相关材料将育人中学举办者填写为常某亚并无不当。
3.民办学校的举办者是以资金、实物、土地使用权、知识产权以及其他财产作为办学出资举办学校者。常某汉等人已将育人中学的资产转让给常某亚，事实上不具备举办者资格及条件，若继续作为民办学校的举办者也不适当。
一审判决驳回常某汉的诉讼请求。
二审法院：
2006年B市教育局根据常某汉申请及育人中学提交的有关材料，为育人中学颁发办学许可证，该办学许可证内容未涉及常某汉任何权利义务，对此，常某汉并未提出异议。而本案被诉具体行政行为是对2006年所颁发办学许可证的换证行为，根据新的文本样式，填写举办者、校长等内容，该具体行政行为事实清楚，程序合法，适用法律正确，且未侵犯常某汉的合法权益。
二审判决驳回上诉，维持原判。
再审法院：
1.《教育部办公厅关于启用﹤民办学校办学许可证﹥有关问题的通知》（教发厅（2004）2号）第六条第3项规定，负责人是指经审批机关核准的，能代表学校行使职权的，按照学校章程合法选聘的校长。《教育部办公厅关于修订和换发民办学校办学许可证的通知》（教发厅（2008）2号）第二条第4项规定，举办者是指审批机关批准的以资金、实物、土地使用权、知识产权以及其他财产作为办学出资举办学校者。据上述两通知的规定，在办学许可证中，负责人与举办者分别具有不同的法律含义。本案中，B市教育局2006年颁发的办学许可证正、副本只载有“负责人”，均无“举办者”，被诉的2011年核发的办学许可证副本中的“举办者”明显系新增事项。因此，被诉行政许可行为是具有新内容的行政行为，被诉办学许可证并非完全是2006年所颁发办学许可证的延续或换发。
2.根据《中华人民共和国民办教育促进法》第十二条、五十四条的规定，民办学校举办者应经审批机关批准，其变更须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意，报审批机关核准。B市教育局称其作出被诉行政行为，依据的是2006年颁发办学许可证时当事人提交的相关材料。经审查，该材料内容仅涉及育人中学董事长、法定代表人的更换，并无申请变更举办者的内容。民办学校董事长、法定代表人亦非一定是举办者，民办学校董事长、法定代表人的更换并不能等同于举办者的变更。B市教育局在2011年为育人中学颁发的办学许可证副本中将“举办者”登载为常某亚，主要证据不足。B市教育局称其2011颁发被诉办学许可证系因2006年颁发的办学许可证到期，换发许可证无需当事人申请。《中华人民共和国行政许可法》第五十条第一款规定，被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。B市教育局在未经法定程序核准常某亚为育人中学举办者且育人中学未提出申请的情况下即主动作出被诉行政许可行为，违反法定程序。
3.民办学校的举办者应经当事人申请并由主管部门核准，故确定民办学校的举办者，是法律赋予教育行政主管部门的职权，人民法院不能代替行政机关认定民办学校的举办者。
再审判决撤销一审、二审判决，撤销B市教育局2011年颁发的办学许可证副本中举办者为常某亚的内容，驳回常某汉其他诉讼请求。
案例评析
本案一、二审法院均认为B市教育局将育人中学的举办者登记为常某亚的行政许可行为合法。但安徽省高院再审却完全推翻了一、二审判决，认定B市教育局程序违法，并撤销了B市教育局2011年颁发的办学许可证副本中举办者为常某亚的内容。
本案中，判断B市教育局关于育人中学举办者的登记行为是否程序合法，关键在于如何认定民办学校负责人、董事长、法定代表人与举办者之间的关系。
“民办学校负责人”：是指经审批机关核准的，能代表学校行使职权的，按照学校章程合法选聘的校长。〔《教育部办公厅关于启用﹤民办学校办学许可证﹥有关问题的通知》（教发厅（2004）2号）第六条第3项〕
“民办学校董事长”：学校董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成，学校董事会设董事长一人。〔《民办教育促进法》2002年版、2013年版第二十条，2018年版第二十一条〕
“民办学校法定代表人”：民办学校的法定代表人由董事长或者校长担任。〔《民办教育促进法》2002年版、2013年版第二十二条，2018年版第二十三条〕
“民办学校举办者”：是指审批机关批准的以资金、实物、土地使用权、知识产权以及其他财产作为办学出资举办学校者。〔《教育部办公厅关于修订和换发民办学校办学许可证的通知》（教发厅（2008）2号）第二条第4项〕
可见，民办学校的举办者符合一定条件的，可以担任学校的负责人、董事长、法定代表人，但民办学校的负责人、董事长、法定代表人，并不必然是学校举办者，也可以由符合条件的其他人担任，变更学校负责人、董事长、法定代表人的申请也并非当然等同于变更学校举办者的申请。
B市教育局2011年颁发的办学许可证并非纯粹的因证件到期换证，而是增加了行政许可内容的行政行为。育人中学的举办者由出资创办该学校的常某汉变更为办学许可证上登记的常某亚，依法应当履行民办学校举办者变更的法定程序。即，应当由原举办者提出，在进行财务清算后，经学校董事会同意，报经审批机关核准。而本案中，显然没有履行法定的举办者变更程序。故而，该举办者登记的行政行为被安徽省高院的再审判决予以撤销。
另，根据《民办教育促进法》（2002年版）第三十五条：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。”第三十六条：“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。”民办学校举办者出资创办学校，所出资金、资产依法属于学校所有，举办者不再享有所有权。举办者无权将属于学校的资产出售或进行所谓“转让”。
本案中常某汉与常某亚于2005年签订合同将育人中学的资产一次性出售给常某亚，合同内容明显违反了上述《民办教育促进法》的规定。实践中，甚至有学校举办者签订“学校转让协议”并约定转让学校办学许可证，该行为涉嫌违反《民办教育促进法》关于禁止买卖、出租、出借办学许可证的规定。
注：根据《民办教育促进法》（2018年修订）第六十二条规定，伪造、变造、买卖、出租、出借办学许可证的，由县级以上人民政府教育行政部门、人力资源社会保障行政部门或者其他有关部门责令限期改正，并予以警告；有违法所得的，退还所收费用后没收违法所得；情节严重的，责令停止招生、吊销办学许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
结语和建议
民办学校的举办者因各种原因需退出办学，或有意向投资民办教育的投资人在签订相关协议、办理变更手续时，需警惕其中的法律风险，必要时建议咨询熟悉教育法律法规及政策的专业人士，避免投入大量资金、精力后却一场空成了“冤大头”，甚至招致行政处罚或被追究刑事责任。
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