民办学校清算规范

作者：吴庆宝、王建平，来源： 《破产案件裁判标准规范》

我国《民法通则》将法人分为企业法人和非企业法人。企业法人实际上就是营利性法人，但非企业法人不能完全等同于非营利性法人。学校、医院、出版社等在传统理论上属于公益性法人，但在现实中却广泛实施经营和营利行为，在政策宽松的情况下，大量私立学校、私立医院、体育俱乐部、报业集团以企业的形式涌现，与营利法人并没有实质性的区别。 民办学校、民办医院究竟属于何 种性质的法人一直存在争议。 从法律的具体规定来看，我国立法者将该类主体定位为不以盈利为目的的公益法人。如《民办教育促进法》 第3条规定，民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。但该法第51条又规定，民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。因此，民办学校的出资人从办学中获利又为法律所允许。现实中的大多数民办学校和民办医院都存在获利的目的。既然从事获利性经营，就必然存在亏损的经营风险。对于出现资不抵债无法继续经营者，进行终止清算是退出社会的唯一合法途径。

《民办教育促进法》第58条规定：“民办学校终止时，应当依法进行财务清算。民办学校自己要求终止的，由民办学校组织清算；被审批机关依法撤销的，由审批机关组织清算；因资不抵债无法继续办学而被终止的，由人民法院组织清算。”根据上述规定，民办学校因资不抵债无法继续办学而被终止时，清算工作由人民法院负责组织。《民办教育促进法》颁布后，人民法院已受理了多宗民办学校清算案，但因缺乏具体的程序性和实体性法律规范，实践中困难重重。

（一）民办学校清算的适用程序

《民办教育促进法》第58条的规定为人民法院受理民办学校清算案件提供了相关的法律依据，但由于该法并没有明确由法院组织清算是否属于“破产清算”，能否按照《企业破产法》第135条的规定参照适用《企业破产法》规定程序存在争议。有人认为，《企业破产法》第135条规定的“参照适用”的前提是“其他法律规定属于破产清算的”，而《民办学校促进法》没有破产清算的相关规定，此类案件属于“财务清算”案件，人民法院应把此类案件作为普通的民商事案件受理，依照《民办学校促进法》组织财务清算。我们认为从民办学校的法律地位、特点分析，人民法院组织的民办学校清算案件应当属于破产清算。

1、进入司法清算程序的民办学校须经政府民政机关登记

《民办教育促进法》第2条的规定，民办学校是国家机构以外的社会组织或者个人利用非国家财政性经费举办的各类非军事、警察、政治等特殊性质教育的学校。《民办教育促进法》第9条规定，举办民办学校的社会组织，应当具有法人资格。举办民办学校的个人，应当具有政治权利和完全民事行为能力。民办学校应当具备法人条件。依据上述条文的精神，民办学校作为一个民事主体，首先应当具有法人资格。

在实践中，民办学校往往在教育部门领取《社会力量办学许可证》的同时还须在所属的当地的民政部门领取《民办非企业单位登记证书》。“民办非企业单位”这一概念属于我国首创。根据国务院颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》第2条的规定，民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。可见，民办非企业单位的法律特征主要有：（1）不以营利为目的；（2）以进行社会服务为其业务；（3）初始财产主要为非国有资产；（4）举办者是企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及个人，不包括党政机关；（5）民办非企业单位的民事主体地位，包括个体、合伙和法人三种。民办非企业单位的组织机构问题，法律上没有统一规定。《民办非企业单位登记管理暂行条例》第10条规定设立民办非企业单位的章程中须包括“组织管理制度”和“法定代表人或者负责人的产生、罢免的程序”，似乎显示将此问题完全委之于举办者制定的章程。

2、民办学校不同于企业法人的特点

第一，作为一个民事主体，法律要求民办学校不以营利为目的。《民办教育促进法》规定民办教育事业属于公益事业。所谓公益性事业是指为大众公共利益服务的事业，公益事业的一个重要特点就是不以营利为目的，即不以追求最大利润为根本目的。法律上讲，不以营利为目的，是民办学校与企业法人最大的区别。

第二，作为一个法人，民办学校目前尚处于产权并不明晰的尴尬地位。《民办教育促进法》第35条规定：民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。法人财产权明确了民办学校作为法人对其各方面投入的财产享有权利，即在民办学校存续期间所有资产由民办学校依法管理和使用，但对于举办者投入民办学校的资产以及办学积累的归属法律并没有明确规定。产权明晰，事关民办学校举办者的权益和学校的稳定发展。近年来，民办学校办学过程中出现的很多问题都是由于学校权属不清晰、学校财产与举办人其他资产界限不明、管理活动缺乏必要监管而产生的。我们认为，产权归属的不明晰是现阶段导致民办学校管理混乱、教学质量难以保障的重要原因之一，也是民办学校成为《企业破产法》中的清算主体的重大法律障碍。

第三，民办学校终止的原因不同于一般的企业法人。《民法通则》对于企业法人的终止原因作了规定，但对于其他法人的终止原因没有作出相应的规定。作为一个民事主体，民办学校的民事权利能力和民事行为能力何时因何事消亡？我们只能从《民办教育促进法》的相关规定去探究。《民办教育促进法》第56条规定，民办学校有下列情形之一的，应该终止：（一）根据学校章程规定要求终止，并经审批机关批准的；（二）被吊销办学许可证的；（三）因资不抵债无法继续办学的。一般认为，在上述三种情形下，民办学校作为民事主体的资格消亡。

3、民办学校在“因资不抵债，无法继续办学而被终止”的情况下进行的清算属于破产清算

《民办教育促进法》第58条规定的清算是否属于破产清算，清算工作能否适用《企业破产法》中的程序性规定？司法实践中一直存在争议。一种观点认为，我国现行破产法律规范所适用的主体范围仅限于企业法人，而不适用于非企业法人，民办学校虽属于法人但不属于企业法人，当然不能适用企业法人破产还债程序。人民法院不应受理其或对其的破产申请。另一种观点则认为，清算分为破产清算和解散清算。当债务人资不抵债，债权人的债权不能得到全额清偿时，只有通过破产清算才能合法退出社会。由于“民办学校在资不抵债、无法继续办学”的情况下组织的清算，在清算内容和目的、清算原则、清算效力上均与破产法的清算相同，在没有专门程序法的情况下参照最相类似的程序既为法律许可，也是法律精神的需要。我们认为第二种观点更加合理。实践中，目前人民法院受理的多宗民办学校清算案件，均参照企业破产程序进行清算。

2004年1月，重庆市第一中级人民法院受理了重庆市华桦实验学校清算案，并宣布参照企业破产法律程序进行清算。这在当时引起了很大的争议，也遇到了一些困难。当时不管《企业破产法（试行）》还是《民事诉讼法》都没有“参照适用”的规定，最高人民法院也没有相应的司法解释或批复，在实践中就面临着程序对抗问题，如学校的清算程序能否对抗受理之前个别债权人发起的诉讼程序和执行程序，受理法院或其他法院针对学校的诉讼程序或执行程序是否需要中止或终结，其他法院依个别债权人的申请针对学校的财产的查封裁定是否可以对抗法院的破产裁定等等。

2006年7月12日和7月30日，深圳市中级人民法院分别受理了深圳市宝安区教育局申请深圳市华茂实验学校、香港人子弟学校、台商子弟学校、深圳市华茂实验学校幼儿园和深圳市建华学院破产清算案件。最高人民法院对广东省高级人民法院就深圳市中级人民法院受理华茂学校清算案件的法律适用问题进行请示的复函中称：“人民法院根据民办教育促进法第58条的规定对资不抵债无法继续办学而被终止的民办学校组织清算时，如果该民办学校不属于企业法人，则可以参照民事诉讼法中的破产还债程序进行清算。其债务清偿顺序应当适用民办教育促进法第59条的规定。” 最高人民法院以复函的方式明确了人民法院组织的民办学校终止清算可以参照适用企业破产还债程序。由人民法院组织的民办学校终止清算在本质上应属于破产清算。　

破产是以债务人的全部资产作为偿债基础的特殊清偿手段，适用破产程序偿债必须有法定的事实前提。 对于民事法人的清算而言，无论是企业法人还是 社团法人，我国现行立法是通过区分债务人的资产是否大于负债来确定适用的程序的。资不抵债的债务人都必须也只能通过破产的程序才能退出市场。民办学校在资不抵债的情况下，只能选择参照适用企业破产还债程序进行清算，这也是符合法律对法人终止的立法精神的。 《企业破产法》为非企业法人的破产清算作了程序准备，而《民办学校促进法》规定的由人民法院组织清算的事实前提是“因资不抵债无法继续办学而被终止的”。因此，民办学校在资不抵债的情况下，人民法院应参照适用企业破产法的程序进行清算。

（二）民办学校清算的申请主体

法院受理民办学校的清算案件首先要解决谁是适格的申请主体。《民办教育促进法》并没有明确规定谁可以向人民法院提出清算申请。一般而言，债权人和债务人均有权提出破产申请，但在特别法上，某些民事主体亦有权向法院提出破产申请。对于民办学校而言，可以作为申请主体的除债权人、债务人外，还应考察由债务人组织的清算组和由教育主管机关组织的清算组、学校开办人、教育主管机关等。

1、债权人

参照《企业破产法》的规定，债务人不能清偿到期债务，债权人可以向人民法院提出破产清算的申请。通常认为，在民办学校的清算案件中，由学校的债权人提出清算申请，既有《企业破产法》作为参照适用的依据，也符合情理。

2、民办学校或其清算组

《企业破产法》第7条规定，债务人有该法第2条规定的情形，可以向人民法院提出重整、和解或破产清算申请。在民办学校清算案件中，债务人一般指民办学校本身。民办学校是否有权提出清算申请？在审判实践中通常有以下几种情况：第一，民办学校自己要求终止，在自行清算的过程中发现资不抵债，民办学校以自己的名义或以清算组的名义申请清算。根据法人的相关制度，在民办学校自己有权自行终止，自行组织清算，尚未办理注销登记的情况下，民办学校仍具有法人资格，参照《企业破产法》的规定，民办学校或民办学校自行成立的清算组本身应当有权申请法院组织清算。第二，民办学校被审批机关依法撤销，由审批机关组织清算，在清算期间发现资不抵债，由民办学校清算组申请清算。同上理，这种情形下，民办学校的清算组也有权向人民法院申请进行终止。

在审判实务中还有人提出民办学校的开办人或股东以及对民办学校作出撤销决定的上级机关也可以作为此类清算案件的申请人。我们认为，首先，上述主体作为申请人没有相关的法律依据支持。其次考虑到民办学校的司法清算涉及公共利益，往往直接会影响社会稳定，因此对申请人资格的审查应当尽量谨慎，不宜将申请人的范围过分扩大。

（三）民办学校清算案件的受理条件

《民办教育促进法》第58条规定，因资不抵债无法继续办学而被终止的，由人民法院组织清算。此条应理解为民办学校破产清算的原因，也即人民法院受理民办学校清算案件，启动破产清算程序的条件。根据字面规定可以简单理解为三个条件：1、资不抵债；2、无法继续办学；3、已被终止。这三个条件实际是并列递进的。看似简单，实务中却很难操作。

1、对于“资不抵债”的认定。通常情况下，根据企业的资产负债表即可表面认定企业法人是否资不抵债。但对于民办教育机构，先不说其账面债务是否真实，其资产状况却是难以认定的。如民办学校据以办学的教学用地及建筑物，因其教育性质所限，其价值是难以估算的。“资不抵债”也是一结论性概念，需要经过专业审计才能得此结论。对于普通破产案件，法院会在案件受理之后通过清算组（管理人）委托专业会计师事务所对相关资产、债权债务进行审计，以审计结果决定是否应当宣告破产。但受理之时，以何作为“资不抵债”的认定依据，应是所有法官面临的难题。《民办教育促进法》将“资不抵债”这种结论性条件作为法院受理民办学校破产清算的前提条件是不合理的，缺乏可操作性。实践中，应根据不同的申请人以及具体的案件情况作不同的审查要求。

2、“无法继续办学”是一个主观性很强的条件。仅仅是财务上资不抵债，但学校老师仍能继续教学，学生能正常上课的，因学校的公益性质，不应随意终止其办学，不应随意对其清算还债。如果财务困难，导致老师长期领不到工资，教学设施不能正常使用，学生无法正常学习的，则应尽快对其终止办学，安排学生另行就读，安置好教师职工后才进行清算还债。能否继续办学取决于学校的运营管理状态，法院对此项条件的审查应该严格掌握条件。

3、“已被终止”因缺乏主语而引起争议。根据《民办教育促进法》第56条的规定，民办学校有以下三种终止情形：(一)根据学校章程规定要求终止，并经审批机关批准的；(二)被吊销办学许可证的；(三)因资不抵债无法继续办学的。同时根据该法第58条的规定，第一种情形由民办学校自行清算，第二种情形由审批机关组织清算，只有第三种情形才由法院组织清算。在第三种情形下，由“谁”决定学校终止引起了争议，由开办者？教育主管机关？还是受理案件的法院？在深圳市宝安区教育局以债权人身份向深圳市中级人民法院申请对深圳华茂学校和建华职业学院进行清算时，华茂学校尚有少量学生在读，而建华学院的所有学生都在校正常学习，两校因其开办者挪用办学经费而造成学校严重资不抵债导致客观上无法继续办学，但该两校当时均未终止办学。当时有人提出既然是适用《民办教育促进法》第58条规定由法院组织清算的，就应该由法院根据“资不抵债无法继续办学”的情形发出“终止办学”的裁决。也有人认为“终止办学”与“吊销办学许可”一样是一种行政管理职能，应该由行政主管单位即教育主管部门做出。我们认为，在法律没有明确规定的情况下法院作为审判机关无权对学校继续办学或终止办学作出决定，学校是否具备办学条件，是否能够继续办学应该是教育行政管理部门的审查权力，是否应该终止办学是教育行政管理职能，应该由教育行政主管机关作出。该案最后还是由深圳市教育局以公告的方式对两校作出了“终止办学”的决定，法院根据该决定才受理了债权人对该两校的破产清算申请。

此外，尚有一个问题值得探讨，第58条规定的由法院组织清算的情形仅针对第56条规定的第三种终止情形，对于因被吊销办学许可证而被终止或者是民办学校自己根据学校章程规定，自行要求终止的两种情况，能否在清算后发现资不抵债时，直接由清算组向法院申请破产清算？该问题难以从《民办教育促进法》的规定中找到依据。我们认为，根据《企业破产法》第135条规定的精神，只要属于破产清算的，均可参照《企业破产法》规定的程序。某一民事主体的全部资产不足以偿还全部债务是据以进行破产清算的法定事实前提，因此，不管是民办学校自行清算还是由审判机关组织清算，只要发现资不抵债，就可以由清算组直接向人民法院申请进行破产清算。

（四）民办学校清算申请人应当提交的证据材料

根据《民办教育促进法》的相关规定，在民办学校清算案件中，申请人应当提交以下证据材料：

1、有关民办学校已经“资不抵债”的证明材料。

根据《民办教育促进法》第58条规定，“资不抵债”是民办学校由人民法院组织清算的法定原因。这一点与企业破产案件不同。在普通企业破产案件的受理阶段，法院可以根据申请人提供的债务人不能清偿到期债务的证据进行初步的审查，至于债务人是否真正达到破产界限则可由人民法院在受理破产案件后经过实质性审查再行确定。而在民办学校的清算案件中，由于“资不抵债”就是人民法院受理民办学校清算案件的法定条件，受理程序的启动实质上意味着人民法院已经对于民办学校的资不抵债进行了确认。

鉴于民办学校的清算案件具有以上特殊性，我们认为，民办学校清算案件一旦进入司法程序，往往就要将清算程序进行到底，在清算过程中人民法院一般不宜以民办学校尚未构成“资不抵债”为由，驳回申请人的申请。因此，在审查民办学校是否确已资不抵债时尤其需要审慎、细致。

由于申请人不同，人民法院在审查有关资不抵债的证据材料时，应当结合实际情况处理。一般认为可能包含以下情形：

第一，审批机关因民办学校资不抵债而对其作出终止办学决定的情况。在这种情况下，审批机关在作出终止办学的决定前往往已对民办学校的财务情况进行了审查并作出了审计报告。审批机关所做的关于民办学校资不抵债的审计报告具有较强的证明力，在没有其他相反证据的情况下可以作为认定民办学校资不抵债的直接证据。

第二，民办学校在自行终止组织清算期间，自行申请人民法院组织清算。这种情况下，由于终止办学和申请清算是由民办学校或其清算组发起的，主观上不能排除申请人可能有通过人民法院组织清算逃避债务的可能性。对于这类情况，人民法院在审查申请人提交的资不抵债的证据材料时应当从严把握。申请人不仅需要提交民办学校资不抵债的审计报告而且需要提交相关的财务资料和有关开办人同意民办学校申请清算的书面材料。

第三，民办学校因违规而被终止办学，由审批机关组织清算期间，以资不抵债为由申请人民法院组织清算。这种情况往往发生在审批机关组成清算组对民办学校进行财务清算的过程中，对于这类情况，人民法院应当着重对清算组提交的民办学校资不抵债的审计报告进行审查，同时要求清算组提交民办学校正常运作期间以及清算期间的全部财务资料。

第四，民办学校的债权人申请人民法院组织清算。这种情况比较复杂。一方面，如果是普通的债权人申请对民办学校进行清算，对于债权人而言，往往难以提交民办学校资不抵债的审计报告和相关的财务资料；另一方面对于人民法院而言，没有这些相关的资料又难以确定人民法院受理民办学校清算案件的条件是否具备。这种情况下人民法院应当通知民办学校，要求其提供相应的财务资料或审计报告，并组织双方就申请人的申请进行听证。

考虑到民办学校清算案件一旦启动，难以回转，在现有资料难以确认民办学校资不抵债的情况下，我们认为法院应当严格把关，不宜轻率立案。

2、审批机关对民办学校作出的终止决定书、终止办学公告

如前所述，“被终止办学”也是民办学校破产清算的法定条件之一。根据 《民办教育促进法》第56条的规定，民办学校可能因为三种原因而被终止办学，但不管是因为哪一种原因被终止，审批机关的终止决定书是确定民办学校确已被终止的直接证据，也是法院在审查民办学校清算案件中要求申请人首先应当提交的材料。民办学校的终止办学及申请清算不仅影响到在校学生正常的学业进程，广大教职员工的就业问题，而且还直接关系到社会的稳定。根据《民办教育促进法》的规定，民办学校被终止办学时应当发布公告。以华茂学校系列案件为例，深圳市宝安区教育局在申请华茂学校等五所学校清算时分别提交了相关审批机关作出的终止办学的决定书，同时提交了终止办学的公告以及将上述公告已经在相应的学校园区张贴的照片。

3、民办学校的在读学生已经安置完毕的证明材料

根据《民办教育促进法》第57条的规定，民办学校终止时，应当妥善安置在校学生。实施义务教育的民办学校终止时，审批机关应当协助学校安排学生继续就学。根据上述规定，在民办学校终止办学时，学校和审批机关均有义务妥善安置在校学生。安置学生是人民法院无法解决的问题，该项工作必须由政府教育主管部门解决。

4、民办学校已经清退了教育者学费、杂费和其他费用的证据或有关部门作出的退费预案

根据《民办教育促进法》第59条的规定，在民办学校终止清算时，教育者学费、杂费和其他费用处于第一清偿顺位。民办学校在办学过程中往往向广大学生收取了数额巨大的教育储备金和其他学杂费。这部分费用涉及到广大学生和家长的切身利益，也是能否妥善安排学生继续就学的关键，处理不当很容易引发社会不稳定问题。人民法院在受理民办学校清算案件之前，应当尽量通过与政府及相关教育部门协调，以妥善解决以上问题，或有关部门已经作出切实可行的方案作为受理案件的前提。事实上，也只有在妥善解决了学生就学、教职工安置、教育者学杂费的清退等问题后，人民法院才能相对顺畅地参照破产程序对民办学校组织清算。重庆华桦学校清算案即由重庆市教委筹集了2000多万元教育储备金全部退还学生，再在清算后按法定顺序受偿。深圳华茂学校清算案则在法院受理后，由政府教育主管机关通过债权转移的方式受让学费和教育贮备金债权，签订债权转让协议后由政府先行支付大部分款项，破产财产变现后再由政府代替学生参与分配。

5、教职工已安置证据或切实可行的职工安置方案

妥善安置民办学校教职工，关系到社会的稳定和教师资源的合理运用，同时也关系到民办学校的清算案件能否顺利进行。实践中教职工的安排一般有以下三种形式：第一，愿意继续工作且符合要求的，由教育部门组织协调，分流到其他民办学校；第二，劳动合同到期的，自动解除劳动合同关系，由其自谋职业；第三，劳动合同未到期的，根据劳动法的规定一次性补偿后由其自谋职业。这既是保证社会稳定的需要，也是保障学校财产不被人为损毁的需要。

6、政府部门关于维护社会稳定的方案

学校作为特殊主体，清算案件涉及面广、影响力大，处理不当极易引发社会稳定问题，因此在受理民办学校清算案件之前，人民法院应当建议由教育主管部门会同相关政府部门制定维护社会稳定的方案，成立专门的维稳工作组，负责学校清算期间的社会稳定工作。在维护社会稳定、化解社会矛盾方面，人民法院能力有限，民办学校终止清算过程中的维稳问题离不开地方政府的支持。

（五）如何适用《民办教育促进法》第59条及《企业破产法》的相关规定确定清偿顺序

1、民办学校清算案件的清偿顺序

《民办教育促进法》第59条规定：对民办学校的财产按照下列顺序清偿：（一）应退受教育者学费、杂费和其他费用；（二）应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用；（三）偿还其他债务。民办学校清偿上述债务后的剩余财产，按照有关法律、行政法规的规定处理。《企业破产法》第113条规定：破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后，依照下列顺序清偿：（一）破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金；（二）破产人欠缴的除前项规定以外的社会保险费和破产人所欠税款；（三）普通破产债权。

人民法院在受理民办学校清算案件后应如何适用法律确定清偿顺序？根据《立法法》第83条的规定，同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。也就是说，在法律适用上，上位法优于下位法，特别法优于一般法，新法优于旧法。《民办教育促进法》与《企业破产法》均是全国人民代表大会常务委员会制定的法律，在清算问题上，一般认为，《民办教育促进法》属于特别法，《企业破产法》属于可以参照适用的一般法。因此，我们认为，在确定清偿顺序时首先应当考虑《民办教育促进法》第59条的规定。在第59条没有规定，或规定不明确的情况下，可以参考《企业破产法》的相关规定确定清偿顺序。按上述原则，民办学校清算案件可以确定如下清偿顺序：（一）受教育者的学费、杂费和其他费用；（二）应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用;(三)教职工的医疗、伤残补助、抚恤费用以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金；（四）民办学校欠缴的除前项规定以外的社会保险费用和破产人所欠税款；（五）其他普通债权。

2、在确定清偿顺序中常见的几个问题

（1）《企业破产法》第109条和第132条的规定是否适用于民办学校清算案件？

《企业破产法》第109条规定，对破产人的特定财产享有担保权的权利人，对该特定财产享有优先受偿的权利。该条款是关于对担保债权及法律规定的优先权进行优先清偿的规定。担保是以法定的方式来保证债务的履行，其方式为保证、抵押、质押、留置和定金。在这5种方式中，可以对特定财产设定担保权的方式为抵押、质押和留置。当债务人被宣告破产时，破产人特定财产上依法设定的担保效力，并不因破产而受影响，担保权人仍然对该特定财产享有优先受偿的权利。即以该特定财产拍卖、出售或者按照国家规定方式处理的价款，首先要用于向担保权人清偿债务，剩余部分才能用以向破产人的其他债权人清偿。第109条的规定能否适用于民办学校清算案件？我们认为，首先，根据《担保法》第37条第3款的规定，学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施不得抵押。因此，在民办学校清算案件中一般不存在抵押权人合法主张抵押权的情形。但不能排除质押权人和留置权人合法主张担保物权的情况。其次，《民办教育促进法》对于担保权人优先受偿并没有规定，担保权人能否根据《企业破产法》的规定主张优先受偿的权利？对这个问题，我们倾向认为，既然进入司法程序的民办学校清算案件属于破产清算，在没有相反规定的情况下就应当遵守破产清算的一般规则。对民办学校的特定财产享有担保权的权利人，享有的是物上请求权，根据物权优于债权的基本法理，担保权人应当可以主张优先受偿的权利。在教育设施不得设定抵押的前提下，质押权人和留置权人主张优先受偿的情况可能不一定会严重影响受教育者和教职员工在清算中的权利。

从遵守破产清算一般规则出发，我们认为民办学校清算案件同样应当参照适用《企业破产法》第132条，即在过渡时期，民办学校的质押财产和法定留置财产也要在清偿了教职工工资和各种法定费用中尚未清偿的部分后，享有担保权的人才对该特定财产享有优先受偿的权利。

（2）政府垫付费用的性质

在民办学校清算案件中，由于涉及面广，社会影响大，通常在人民法院受理案件以前政府已经采取了相应的措施安置在校学生和教职员工，并代为清退了一部分受教育者的费用。以华茂案件为例，早在华茂案件受理以前，深圳市政府已经做了相应的维稳工作，其中垫付的费用包括：1、教育储备金；2、教职员工工资；3、学校园区在建工程的民工工资；4、政府相关行政部门在接管校园后为学校日常运作而支出的相关费用。在民办学校清算案件受理后，政府作为债权人申报债权,应当如何确认其债权的性质呢？我们认为，由于民办学校由终止办学到进入人民法院组织清算阶段往往需要一段期间。而这段时间往往是各方矛盾最为激化，不稳定因素随时可能发生的时期，政府从维护稳定的角度出发，以垫付费用的方式解决受教育者费用、教职工工资等问题是在短时间内最有效地解决问题的办法，实际上也为人民法院顺利处理民办学校清算案件提供了条件。在这种情况下，对于政府垫付的费用不能简单地作为普通债权处理，而应当正确地区分垫付款的性质，根据垫付款的性质区别确定清偿的顺序。其中政府垫付的受教育者的费用，可以理解为政府先以同等价值购买了受教育者的债权，对于这一部分费用当然应在第一顺序受偿。同理，政府垫付的教职员工工资及社会保险就应当在第二顺序受偿。而政府垫付的学校的日常运作开支，按照法律规定则只能作为普通债权予以清偿。政府垫付的建筑工地工人工资的债权顺位，情况比较复杂，在下文予以论述。

考虑到教育储备金属于第一顺序清偿债权，债权人的权利一般情况下是有保障的。在华茂学校清算案件受理前，深圳市宝安区教育局先行垫付了60％的教育储备金，在华茂案件受理后又与涉及教育储备金问题的1600多名学生家长签订了债权转让的协议，结果在华茂学校清算案件第一次债权人会议以前，所有涉及到教育储备金的债权均由深圳市宝安区教育局行使权利。这种处理问题的方式不仅及时稳定了学生家长的情绪，避免了不稳定社会事件的发生，而且为人民法院有序地组织和开展清算工作提供了有利的保障。目前，华茂学校清算案件中涉及教育储备金的债权已经基本清偿完毕。我们认为深圳市中级人民法院在处理广大受教育者的教育储备金问题中的这一经验值得推广。

（3）《民办教育促进法》第59条第1项中的“其他费用”包括哪些费用？

《民办教育促进法》第59条第1项规定，民办学校在组织清算时，首先应当清退受教育者的学费、杂费和其他费用。“其他费用”包括了哪些费用？是我们在审判实践中必须明确的问题。《民办教育促进法》第37条规定，民办学校对接受学历教育的受教育者收取费用的项目和标准由学校制定，报有关部门批准并公示；对其他受教育者收取费用的项目和标准由学校制定，报有关部门备案并公示。《民办教育促进法实施条例》第35条规定，民办学校对接受学历教育的受教育者收取费用的项目和标准，应当报价格主管部门批准并公示；对其他受教育者收取费用的项目和标准，应当报价格主管部门备案并公示。根据上述规定，我们认为，凡经价格主管部门批准并公示的民办学校向受学历教育者收取的费用及经价格主管部门备案并公示的民办学校向其他受教育者收取的费用均属于《民办教育促进法》第59条第一项规定的“其他费用”的范畴。一般而言，其他费用包括了：杂费、住宿费、空调费、交通费和代收费用（如书费、服装费、伙食费、日用生活用品购置费等）。该部分费用在民办学校终止清算时，均应在第一顺序清偿。

（六）《合同法》第286条规定的建设工程价款优先受偿权在民办学校清算案件的适用

鉴于建设工程价款优先受偿权是法定抵押权，只有在法律规定的全部条件均已成就后，人民法院才能认可当事人关于这一权利的主张。在民办学校清算案件中，承包人能否主张建设工程价款优先受偿权？对这个问题，现行的法律和司法解释并没有禁止性的规定。但我们理解，承包人对校园设施、校舍主张建设工程价款优先受偿权主要涉及到承包人利益和社会公益事业相关权益的冲突问题。学校的教育设施涉及社会公众利益而承包人的利益属于经营利益，两者相比，承包人的利益应当退居其次。因此与其他建设工程价款优先受偿权的情况不同，当承包人建设的是学校设施时，其能否根据《合同法》第286条主张建设工程价款优先受偿权值得商榷。最高人民法院《关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》（法释（2002）第16号）第2条规定：消费者交付购买商品房的全部或者大部分款项后，承包人就该商品房享有的工程价款优先受偿权不得对抗买受人。该条款实质上是在权衡了承包人利益与消费者利益后，作出了消费者生存利益高于承包人经营利益的决定。我们认为在民办学校清算案件中，同样可以参照这一批复的精神，确认承包者对校园设施及校舍不享有建设工程价款优先权。针对上列问题，广东省高级人民法院在2004年2月下发的《广东省高级人民法院关于在审判工作中如何适用〈合同法〉第286条的指导意见》（粤高法发（2004）第2号文）中有明确的倾向性意见。该《指导意见》第4条第2款规定：承包人对于其参与建设的学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗设施和其他社会公益设施，不享有建设工程价款优先受偿权。参考该《指导意见》并结合实践，在民办学校清算案件中，建设工程价款一般不能优先于受教育者及教职员工的法定优先受偿权。但与普通债权人相比，建设工程价款能否优先受偿，仍是一个值得探讨的问题。我们认为，正如前文分析，省高院的《指导意见》第2条旨在保护公益机构中的特殊群体（如学校学生、教职员工及医院病人等）的利益，体现公共利益或社会弱势群体利益优先的价值取向。在民办学校清算案件中，如果清算财产足以支付法律规定的优先受偿权，在特殊群体的利益能够得到保障的情形下，建设工程价款的优先受偿权还是应当考虑予以维护，即可以考虑建设工程价款优于其他普通债权受偿。

在我国，民办学校破产清算是最近几年出现的新类型民商事案件，缺乏法律规定或规定不明确是当前案件处理的难点，有待在破产实践不断积累经验，在理论上不断探讨研究，以实现更好的法律效果和社会效果。