教育行政部门是否延迟履行协调监督职责的认定

教育行政部门是否延迟履行协调监督职责的认定

---吕甲、吕乙诉苏州高新区（虎丘区）教育局、苏州市虎丘区人民政府不履行教育管理法定职责案

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案件基本信息

1．裁判书字号

江苏省苏州市中级人民法院（2019）苏05行终528号行政判决书

2．案由：不履行教育管理法定职责纠纷

3．当事人

原告（上诉人）：吕甲、吕乙

被告（被上诉人）：苏州高新区（虎丘区）教育局（以下简称新区教育局）、苏州市虎丘区人民政府（以下简称虎丘区政府）

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基本案情

吕甲与吕乙系父女关系。2018年5月，吕乙的父母将吕乙的新生入学材料递交至新区甲小学，但被告知根据《2018年地段生认定办法》“登记的合法固定住所五年内认定一名地段生”的规定，吕乙登记住所的学区名额已被占用，需由新区教育局统筹安排。2018年8月17日，苏州高新区（虎丘区）狮山街道办事处（以下简称狮山街道）电话通知吕乙的父母商谈入学问题，后当场告知按照相对就近原则，将安排吕乙至户籍地附近的新区乙小学或新区丙小学，吕乙的父母未作选择或认可。此后，吕乙的父母多次向新区教育局及狮山街道等部门反映，要求将吕乙安排至离家最近的新区甲小学就读。2018年9月3日（全市小学开学日），吕乙的父母向狮山街道询问统筹结果，街道通知面谈，但二人均未到场。同年9月14日，因吕乙仍未入学，新区教育局及狮山街道与其父母面谈，最终确定将吕乙统筹安排至新区丁小学。9月17日，吕乙至该学校一（1）班报到并就读。2018年9月14日，吕甲及吕乙以新区教育局存在行政不作为为由，向虎丘区政府申请行政复议，要求新区教育局安排吕乙至新区甲小学入学，并要求对苏州市教育局制定的《2018年地段生认定办法》进行合法性审查。虎丘区政府受理后，将文件转送有权机关处理，苏州市人民政府复函认为，《2018年地段生认定办法》的制定主体、程序及内容合法。2018年12月29日，虎丘区政府驳回吕甲、吕乙的行政复议申请。吕甲方仍不服，认为新区教育局迟延安排吕乙入学构成行政不作为，提起行政诉讼。

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案件焦点

1．新区教育局对吕乙的入学是否履行了教育部门法定职责；2．虎丘区政府所作复议维持决定是否合法。

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法院裁判要旨

江苏省苏州市姑苏区人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国义务教育法》第五条、第七条第二款、第十二条第一款以及《江苏省义务教育实施办法》第九条第二款的规定，新区教育局作为县级教育行政部门，对辖区内小学入学工作负有统筹协调、指导监督以保障适龄儿童接受义务教育的职责。吕乙因其户籍所在的新区甲小学学区名额被占用而未被该校接受入学，新区教育局最终确定将其安排至户籍地附近的新区丁小学。吕乙就近入学、接受义务教育的权利得以保障，新区教育局并不存在不履职的不作为情形。吕甲认为，吕乙直至9月17日方报到入学，新区教育局构成迟延履职。一方面，教育行政部门对入学工作的统筹协调及指导监督职责本身并不等同于负责每一名儿童就读何所学校等具体事宜，且新区教育局对吕乙的入学问题已予统筹并通过街道进行了告知；另一方面，吕乙的父母作为监护人，负有保证适龄儿童按时入学的法律义务，但因其坚持要求就读新区甲小学而在开学前及开学当日均未能与街道等部门就统筹问题进行商谈，导致前期有效沟通及统筹工作受阻，故吕甲认为新区教育局迟延履职的观点，不予采纳。关于《2018年地段生认定办法》的合法性问题，因本案诉争的是新区教育局未及时安排吕乙人学是否构成迟延履职问题，而非对吕乙是否属于新区甲小学地段生的认定问题，且诉讼中，吕甲对新区教育局统筹安排的学校也未提出异议，其在庭审中提出的规范性文件附带审查申请，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的申请法院对行政行为所依据的规范性文件一并进行审查的范畴。

综上，江苏省苏州市姑苏区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

驳回原告吕甲、吕乙的诉讼请求。

二审法院同意一审法院裁判意见。

法官后语

关于当事人行政复议申请与行政诉讼请求不一致时，复议机关是否为共同被告问题。本案中，吕甲方申请行政复议时的请求有三项：一是要求新区教育局安排吕乙就近至新区甲小学入学；二是对新区教育局不作为、侵害公民受教育权的行为依法追究相关主管人员和其他责任人的法律责任；三是要求对苏州市教育局制定的《2018年地段生认定办法》进行合法性审查。在诉讼过程中，当事人的诉请系要求法院确认新区教育局迟延安排吕乙入学的行政不作为构成违法。从诉讼类型和裁判方式上看，当事人行政复议申请的是履行法定职责之诉，诉讼中为确认违法之诉，两者涉及的事件内容虽一致，但诉讼标的并不相同，前者针对的是安排具体就读学校行为，后者针对的是迟延安排就读学校行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，确认违法判决其实可以成为许多判决的基础，撤销判决、履行判决、给付判决等都隐含了一个确认违法判决。确认违法判决可以单独成立，也可以被后续判决所吸收，如作出撤销判决时，就不需要单独作出一个确认违法判决了。同理，确认违法判决也可以被履行判决、给付判决等判决类型所吸收。鉴于本案行政复议过程中同时审查了吕乙是否符合地段生条件以及新区教育局有无行政不作为，并最终以驳回行政复议申请的方式结案，同时结合确认违法判决的基础性和可吸收性，虽当事人在行政诉讼中的请求类型与行政复议不一致，但两者仍有包含和吸收关系，本案将复议机关作为共同被告予以审查。

关于教育行政机关对适龄儿童入学工作的职责范围及内容。《中华人民共和国义务教育法》《江苏省义务教育实施办法》对教育行政机关、其他机关及人员在义务教育方面的责任和义务，规定得都比较原则和宏观。教育行政部门主要职责在于对义务教育工作的指导、监督，如保障适龄儿童接受义务教育、对施教区的划分等，但每一名儿童具体就读何所学校并非上述义务范畴。当然，在适龄儿童正常入学存在困难的时候，教育行政机关有义务负责协调、统筹，保障其受教育权的实现。需要指出的是，对接受义务教育权的保障不光是教育行政部门的事情，适龄儿童的监护人及其所在地相关政府部门均有责任，这应该成为一项系统的社会工程。

关于规范性文件附带审查，一般针对的是行政作为类诉讼，当事人在对行政行为提起诉讼时可以一并请求法院对行政机关所依据的规范性文件进行审查。在类似本案要求确认行政不作为的确认违法之诉，或者行政机关并未援引相关文件作为行为依据的情形下，附带审查的诉请与行政诉讼法及司法解释的规定并不相符，不应被纳入审查范围。

---编写人：江苏省苏州市姑苏区人民法院 许林华